“新政策并不是一成不变。”中国财政部金融司的一位官员告诉本刊记者，他们并非不了解新加坡曾采取金融机构审计师轮岗制后又废止的情况，但仍决定要“变一变”。
财政部于2010年12月17日发布《金融企业选聘会计师事务所招标管理办法(试行)》（下称《管理办法》），正式规定所有国有及控股金融企业，必须定期通过招标等方式轮换会计师事务所，而这一期限，被定为三年，并且连续聘用同一会计师事务所年限不得超过五年。
面对业内声声质疑，一位财政部金融司官员对本刊记者作出了上述表态。
“三五年一轮换的成本会较高”，是一些大型银行人士质疑的主要依据。“特别是新会计准则实施的技术含量比较高，对于大型复杂的银行，审计师一般要两到三年才会熟悉。”一位大型银行财务高层如是解释，该行目前采用的是签字注册会计师定期轮换制。这也是目前多数国家采用的制度。除前述新加坡曾试行后废弃，极少有国家采用会计师事务所的“轮岗制”。
不过，一位中央汇金投资公司（下称汇金）人士对此番新政表达了明确支持，认为此举主要是基于以往银行与审计师“一对一”绑定过久、缺乏市场竞争的考虑。汇金是目前中国银行业的主要股东。汇金本身为财政部旗下的中国投资公司全资持有。
就在数月前，建行更换了为其服务七年的会计师事务所毕马威，自2011年开始与普华永道合作，打破了四大国际会计师事务所（下称四大所）“均分”四大国有银行的格局。普华永道同时审计建行、中行两家大型银行还未来得及庆贺，此番财政部发布《管理办法》，意味着包括各类银行、证券公司、保险公司、担保公司等在内的所有国有金融企业，都将面临审计师的“大轮岗”，包括普华永道审计同样长达七年的中行等。
“这里面的利益太大了。”一位会计师事务所合伙人如是说。
成本与风险
“我们肯定要涨价。”一位四大所合伙人说。他认为，审计师了解客户的资产状况，一定要付出成本，为该客户服务时间越长，就有越长的时段来分摊这一成本。而三年轮换期对于熟悉一个大型金融国企的资产状况来说，需付出的人力和时间成本就更为巨大，更何况还有审计团队与客户的沟通磨合时间。
“目前几大银行基本都是同质的，用不着花两三年时间才熟悉，否则，说明这家事务所业务能力有问题。”前述财政部官员对这样的说法不以为然。
国家开发银行有关人士认为，该行业务相较于其他传统商业银行特殊复杂一些，所以协调熟悉时间会较长。该行是所有国有大型银行中首家聘请四大所审计的业者，和普华永道的合作已有十年之久。一位业内人士指出，类似国开行的例子在其他类别金融国企中并不鲜见。
即便在同质化突出的大型上市银行内部也不乏疑虑，一位农行财务部负责人表示：“我们目前也是招标选聘会计师事务所，签字会计师定期轮换制，二年一轮换。实施制度的转换成本肯定会增加，如果是最长五年期限轮换还能适应，如果是三年一换就太快了，会计事务所的运营成本也会相应增加。”
在《管理办法》中规定了会计师事务所和签字注册会计师的“双重轮换制”，均不能超过五年。
目前，多数国家都仅采取轮换签字注册会计师的方法，因为新任审计师对于客户资产状况不够熟悉，也许会造成审计疏漏等。一位资深合伙人称，海外上市公司通常不愿意轻易更换审计师，以免造成不必要的声誉风险。
美国审计总署、曾研究强制轮换会计师事务所的潜在影响，于2003年发表报告称这“可能并不是加强审计师独立性和提高审计质量的最有效途径”，因为“潜在收益难以预计和量化”。
反对者另外提出，更换会计师事务所也可能会给企业提供摆脱已经“知其漏洞”的审计师的机会。而招标投标等竞争方式，难免在竞标过程中产生利益输送空间。
“我们早就跟汇金公司和政府部门提出过这些弊端。”毕马威一位金融审计的合伙人表示。
另外一位四大所的合伙人认为，轮换签字注册会计师已经可以达到避免长期审计风险的目的。更何况四大所还安排有独立合伙人审计制度，即审计报告除了由负责主审的合伙人签字同意，并经过另一位独立合伙人的审查通过。
但一位国有大型银行的负责人表示：“目前中国银行业的资产管理和内审制度都相当规范，对于会计准则的理解也和国际上接轨。要了解现在国有银行的资产状况，比过去简单多了。”
另外，他认为，推动审计业务的市场竞争尤其必要，审计师为此付出了解新客户资产状况的成本也是在其服务范围内的，不能以此为理由就反对通过市场竞争来“轮岗”。而固定绑定会计师事务所，也许会产生其他弊端，“轮与不轮，怎样做使成本更高？很难断定”。
剑指“四大”？
“别听四大所对新政策叫苦，它们这是造声势，也多虑了。本土事务所的国际知名度还是不行的。”财政部有关官员表示。目前国有金融企业的审计业务多掌握在四大所中，新政策被不少业内人士认为是要把本土会计师事务所“扶上位”。
对此，四大所的合伙人都早有担忧。这次文件出台，被采访的四大所合伙人都表示，没有再次被征询意见。
在上述合伙人看来，仿佛是“大轮岗”的前奏，去年底，汇金就提出让已经上市的三大行审计师轮岗，今年再提出由建行先行试点，市场化选聘审计师。最终，毕马威失去建行这一重要客户，转向中信整体上市的审计工作。
“财政部的新政策对于四大所之间的竞争并无太大影响，四大所之间竞争已白热化了。”一位四大所的合伙人称。
“最新的政策是延续《关于加快发展我国注册会计师行业若干意见的通知》的宗旨，就是要扶植本土的会计师事务所。”一位国内大型本土会计师事务所的合伙人如是称，“虽然四大所都是设立在内地的主体，和本部之间也并非从属关系，但毕竟多数合伙人都是港台或者外籍人士。”
不过，上述财政部官员解释说：“出台这个文件没有特别要扶持本土会计事务所的意思。主要是原来的事务所干了这么多年，不能被同化了，所以考虑先轮一下。将来是否会用本土事务所，还要看市场。”
一位大型银行的内部知情人士也表示，短期内还是要在四大所中进行选择，本土事务所虽然“处在高速发展时期”，审计如此庞大的金融主体还力有不逮。“本土事务所只审计过一些非常小的金融企业。”一位本土会计师事务所的合伙人说。
本土审计事务所经历过一段相当混乱的发展，以至于原国务院总理朱镕基到国家会计学院题下“不做假账”的四字要求。
2001年，中国证监会明确要求上市公司IPO（首次公开发行股票）及再融资时，财务报告除国内会计师事务所进行法定审计，还必须由国际会计师事务所进行“补充审计”。一些银行也相继规定，贷款公司必须到指定的外资会计师事务所进行信用审计。
2005年，国资委对央企的审计师提出强制轮换政策，导致2006年有35家上市公司变更审计师。不过，这35家央企所用的均为国内审计师事务所，并未涉及“四大”。
不过，虽有政策扶持，但本土会计师事务所仍无力负担大型金融国企的审计工作。“主要是运用工具方面的差别，包括对于国际准则的应用和理解。人手也不够。”上述合伙人表示，当初建行上市，毕马威派出了500人的审计团队，几乎相当于一个中型本地所的全部人马。
农行有关负责人表示，即使选聘，也还会是选四大所之一，“国际知名的会计事务所有助于本行提升形象，否则无法向境外投资者解释。”