原文标题：以贯彻落实国办56号文件为中心谱写我国注册会计师行业发展新篇章——在全国证券资格会计师事务所主要负责人会议上的讲话
财政部会计司司长杨敏
（2011年9月7日）
同志们：
上午好！
根据会议安排，我代表财政部会计司简要汇报国办56号文件发布实施以来注册会计师行业行政管理工作的基本情况，并对今明两年的工作安排讲几点意见，供大家参考。
一、精心组织，强化指导，注册会计师行业行政管理工作取得新突破
国办56号文件发布实施近两年来，在财政部党组和王军副部长的正确领导下，在各有关部门的大力支持下，在各级财政部门会计和注册会计师管理机构的共同努力下，在全行业6990家事务所特别是在座53家证券资格事务所和30余万从业人员的拼搏奋斗下，注册会计师行业行政管理工作取得了新的跨越和突破，注册会计师行业和注册会计师事业呈现出新的发展态势和气象，主要体现在八个方面：
（一）建章立制，注册会计师行业法规制度体系不断完善
国办56号文件明确了未来一段时期加快发展注册会计师行业的指导思想，要求“针对当前困扰行业发展的突出问题，着力从体制机制上深化改革”，通过修法和建章立制的手段从法律源头上探求解决之策。
近两年来，财政部进一步加快了《注册会计师法》这一行业基本法的修订步伐，针对行业发展面临的突出问题和矛盾，反复进行座谈讨论和实地调研，充分听取地方财政部门、行业协会、会计师事务所、律师事务所和有关专家学者的意见，在此基础上起草形成《注册会计师法（修正案）》（草案），经部领导批准后上报国务院法制办。修正案草案的核心是鼓励推动普通合伙和特殊普通合伙组织形式，规范有限责任公司制事务所的业务范围，进一步提高事务所的执业责任意识和内部一体化管理水平；与此同时，对违法违纪行为明确相应的法律责任，以严厉打击有损行业品牌声誉和社会形象的不法行为。
在积极推动修订《注册会计师法》的同时，根据国办56号文件对新形势下完善行业各项规章制度提出的迫切要求，在充分调查研究的基础上起草出台了8项行业管理制度，有效弥补了现行行业管理制度的“漏洞”和“空白”。
——针对会计审计服务市场无序竞争、大中小事务所市场定位模糊的问题，财政部及时制定了《关于引导企业科学规范选择会计师事务所的指导意见》。
——针对事务所压价竞争、收费标准偏低的问题，财政部会同物价部门先后发布了《会计师事务所服务收费管理办法》和《关于进一步落实〈会计师事务所服务收费管理办法〉的通知》。
——针对事务所组织形式单一、内部一体化管理薄弱的问题，财政部陆续出台了《关于推动大中型会计师事务所采用特殊普通合伙组织形式的暂行规定》、《关于科学引导小型会计师事务所规范发展的暂行规定》、《会计师事务所分所管理办法》和《会计师事务所财务管理暂行办法》。
——针对境外会计师事务所来内地临时执业的要求不统一、监管手段缺失的问题，财政部合并了现行涉台港澳和外国的7项相关制度规定，印发了《境外会计师事务所来内地临时执行审计业务的暂行规定》。
上述8项行业管理制度的制定出台，极大地丰富和完善了注册会计师行业法规制度体系，必将有助于改善事务所执业环境，有助于提升事务所内部管理水平和市场竞争力。
（二）上下联动，贯彻落实国办56号文件深入人心
国办56号文件要求各级财政部门“强化行政领导，明确职责任务”，共同促进注册会计师行业加快发展。近两年来，财政部和省区市财政部门紧紧围绕贯彻落实这一中心，做了大量工作。
国务院财政部门以贯彻落实国办56号文件为主线，大力开展宣传培训和政策指导，积极协调有关部门，制定出台一系列的扶持政策，支持会计师事务所做大做强“走出去”。国办56号文件是由温家宝总理签发的关于注册会计师行业发展的总体规划，是促进我国注册会计师行业加快发展的总纲。财政部于第一时间着手部署国办56号文件的贯彻实施工作，通过座谈研讨等多种形式对各地财政部门和有关单位进行宣讲和指导，并会同中国会计学会、中国会计报举办学习贯彻国办56号文件精神有奖征文活动，在全社会掀起了尊重、理解、支持注册会计师行业加快发展的热潮。与此同时，与发展改革委和商务部联合，顺利促成将注册会计师行业纳入现代服务业和服务贸易“十二五”规划；主动与发展改革委、人力资源和社会保障部、工商总局、税务总局等部门联系沟通，争取行业在优秀人才引进和合理流动、税收政策、规范执业收费、优化发展环境等方面获得优惠和便利，取得了较好的进展。
地方财政部门以贯彻落实国办56号文件为抓手，报请地方人民政府发布或转发本地区具体实施意见，创新本地注册会计师行业行政管理手段，取得了可喜的成绩。以点带面，点面结合，为将国办56号文件的核心理念和精神实质落到实处，30个省区市人民政府因地制宜地推出了本地区贯彻落实国办56号文件的实施意见。今天会议时间有限，没有安排地方财政部门介绍经验，我们将各地贯彻落实国办56号文件的经验予以归纳，可能还不够全面。总体而言，各地具体实施意见主要呈现三个鲜明特征：一是紧扣国办56号文件，各地把合理布局事务所规模结构作为重中之重，把显著改善执业环境作为紧迫任务，把科学优化组织形式作为行业强基之本，把大幅拓展业务领域作为行业突破之口。二是体现地区特色，比如天津市提出以城市定位和滨海新区功能定位为基点，加快注册会计师行业资源整合和机构整合；上海市以建设国际金融中心为契机，支持事务所向区域化和国际化经营方向发展，开展区域连锁经营和集团经营；福建省紧抓海西经济区建设的大好机遇，鼓励有条件的事务所和注册会计师到台湾实习培训和开展业务；云南省强调利用面向西南开放桥头堡的特殊区位优势，大力拓展南亚、东南亚的国际会计审计业务；等等。三是着重行业扶持政策。在拓展执业领域方面，绝大多数省区市引入了政府购买服务制度，并将非营利组织财务报表纳入注册会计师审计范围，极大地增加了本地会计审计服务市场需求。比如，上海市探索建立了市级财政专项资金注册会计师审计制度，将注册会计师行业发展与财政科学化精细化管理紧密结合；河南省提出要引导各部门、各单位和市场主体根据业务情况购买不同类别会计师事务所的服务；等等。在推进人才培养方面，近半数省级财政部门设立了注册会计师人才培养专项基金，专门用于提升本地高端注册会计师人才的专业能力和综合素质。比如，北京、深圳在行业优秀人才入户等方面制订了优先扶持政策；江苏、广西等省提出由省财政补助，定期选派注册会计师到国内外知名会计师事务所培训实习、到国家会计学院进行培训；等等。在改善执业环境方面，湖北等省份设立了事务所专项发展资金，对符合条件的事务所进行奖励，鼓励事务所做大做强和健康发展；山西、重庆等省区市进一步加大行政监管力度，对事务所违法违规行为进行严肃整治和处理，不断净化市场秩序；黑龙江、吉林等省份以规范事务所合伙人或股东准入和退出机制为抓手，不断加强对小型事务所的监督管理；等等。在加大财税支持方面，山东、辽宁等省区市提出将注册会计师行业纳入本地现代服务业规划并给予一定的资金补助；等等。据粗略统计，地方出台的各类扶持政策高达100多项，这些措施看得见、摸得着、享得到，受到了行业的普遍欢迎。
（三）统筹协调，取消H股“双重审计”实现突破
推动内地符合资格的大型会计师事务所从事H股企业审计业务，是贯彻落实国办56号文件“重点扶持大型会计师事务所加快发展”要求的重大举措，是促进我国事务所优化整合、做大做强的重要制度安排。过去两年来，我们以取消H股“双重审计”谈判为基点，以审核推荐高水平事务所为重心，最终确认了首批12家大型事务所进入香港资本市场从事H股企业审计业务。
一是严格审核推荐。本着对香港资本市场负责的态度，财政部会计司会同部内监督检查局、证监会会计部和中注协成立了“内地会计师事务所从事H股企业审计业务审核推荐委员会”，对申请参加H股企业审计业务试点工作的事务所进行了严格审核。
二是稳步推进磋商。为确保审核推荐的12家事务所获得香港方面的认可，审核推荐委员会多次与香港财经事务及库务局、香港证监会、香港财务汇报局、香港联合交易所和香港会计师公会进行磋商会谈，本着合作共赢、公开透明的原则，详细解释审核推荐程序、后续监管措施、新一轮审核推荐安排等，为两地自2010年12月15日起正式启动H股审计制度奠定了扎实基础。
三是适度开展宣传。取消H股“双重审计”政策不仅标志着内地与香港会计交流合作达到新的高度，同时也对内地事务所进入欧盟、美国等市场从事其他境外业务具有广泛的示范效应。为此，我们统筹设计宣传方案，有策略、有针对地向世界展示两地会计审计合作的成果，与此同时，科学引导舆论方向，真正实现两地共赢。
（四）周密部署，大型事务所特殊普通合伙转制有序推进
“积极探索适应大型会计师事务所发展需要的组织形式，大力推进特殊普通合伙制”是国办56号文件提出的明确要求。2010年初，财政部会同工商总局印发了《关于推动大中型会计师事务所采用特殊普通合伙组织形式的暂行规定》（财会[2010]12号）。为确保转制顺利推进，我们重点开展了以下几项工作。
一是着力消除行业顾虑。大中型事务所特殊普通合伙转制是行业发展的历史性变革，部分事务所有疑惑、有顾虑、有不同看法十分正常。我们利用座谈研讨、实地走访等多种形式广泛听取各方面意见，了解各类企业和事务所的真实想法和客观需求，广泛宣传在行业推行特殊普通合伙制的必要性，并根据与香港方面的承诺，将获准从事H股企业审计业务的8家本土大型事务所列入首批转制名单。推行合伙制是做大做强我国事务所的重要举措，我们要求大型事务所力争在今年底前完成特殊普通合伙转制工作，同时也鼓励中型事务所采用特殊普通合伙组织形式。
二是着力简化转制程序。密切配合工商总局，成功解决了事务所转制的工商名称登记问题，首批参与转制的大型事务所总所可以统一在工商总局办理名称核准，从而大大加速了转制进程，节省了转制成本。与此同时，认真指导地方财政部门特别是涉及转制事务所较多的北京市财政局，共同研究应对转制中涉及的具体审批程序问题，尽可能在现行法律框架下给予便利。
三是着力出台鼓励政策。比如，配合部内有关司局，要求大中型企业和金融企业在选聘事务所时优先考虑完成特殊普通合伙转制的大中型事务所；协调国资委有关司局，探讨研究优化国有资本金绩效审计制度，参与审计的事务所将限定为证券资格事务所特别是合伙制或特殊普通合伙制的证券资格事务所等。通过研究出台这些政策举措，让已经或正在转制的事务所看到希望和实惠，增强转制的动力和决心。
截至目前，获准从事H股企业审计业务的8家本土大所已基本完成总所转制工作，事务所组织形式进一步优化，内部治理进一步夯实，事务所员工特别是中青年骨干的积极性进一步提高。
（五）扎实工作，日常备案审查和涉外审批依法实施
会计师事务所及其注册会计师日常备案审查和涉外审批是注册会计师行业行政管理的常规性工作，也是落实国办56号文件“加强行政监管”要求的重要内容。
在会计师事务所备案审查和涉外审批方面，近两年来，成功完成了500多家新设会计师事务所审查备案，对注册会计师行业管理系统中出现的股东未满五年执业、事务所组织形式不合规定、事务所重名等问题逐一与省级财政部门进行核查处理；认真审核汇总了证券资格会计师事务所的年度报备材料，并如期进行公示；新批境外会计师事务所来内地临时执业近50家，审批同意延期境外会计师事务所代表处4家。
在注册会计师注册备案和基本信息变更备案等方面，过去两年来，共处理了注册备案文件600余件，涉及注册会计师万余人。通过注册会计师注册和变更备案审查、会计师事务所新设备案审查、境外会计师事务所临时执业审批、境外会计师事务所设立代表处审批等，及时掌握了会计师事务所及其注册会计师的基本信息，深入了解了行业整体情况，有针对性地开展了注册会计师行业行政监管工作。
事务所日常备案审查和涉外审批工作得到了各级财政部门会计和注册会计师管理机构的大力支持，取得了良好的效果。但是也要看到，可能有极个别省份因各种主客观原因，连续多年未按规定提交事务所年度报备材料，还有少数省份的涉外审批事项没有及时上报备案，导致行业基本信息缺失，产生了一些监管漏洞。希望有关省份进一步增强行政主管意识，切实克服实际困难，扎扎实实做好各项基础管理工作，推动行业行政管理再上新台阶。
（六）精心组织，行业管理信息系统二期趋于成熟
加快建立健全财政会计行业管理系统是财政科学化、精细化管理的组成部分，也是落实国办56号文件“提高监管效能”要求的重要手段。财政会计行业管理系统自上线以来，有效提高了行业管理效率，积累了行业发展数据，成为行业主管部门、会计师事务所、注册会计师日常管理工作值得信赖和依赖的平台。根据“十一五”时期系统运行存在的问题，为使系统功能更为完善、操作更为便捷、运行更为流畅，近两年来着力启动实施了系统二期建设。上个月我们在北京召开会议，对系统二期进行试用，反响较好，预计将于今年第四季度举办专题培训并正式上线运行。
（七）顺时应势，对外交流合作进一步加强
加强国际交流合作是促进我国会计师事务所做大做强“走出去”，增强我国注册会计师行业话语权的重要途径。根据国办56号文件有关加速拓展国际化业务、加快培养国际化人才的要求，财政部在认真落实世界贸易组织（WTO）、《关于建立更紧密经贸关系的安排》（CEPA）和《海峡两岸经济合作框架协议》（ECFA）等框架协议下有关会计服务贸易市场开放各项承诺，推动内地事务所和注册会计师“走出去”从事境外业务的基础上，加快了审计跨境监管合作谈判的步伐，进一步推动注册会计师行业对外交流走向深入。
——与部内监督检查局和证监会密切配合，推动欧盟委员会通过中欧审计公共监管决议、认可我国审计监管体系等效，在此基础上有序推进与欧盟相关成员国的双边谈判，为我国事务所进入欧盟市场执业创造有利条件。
——密切跟踪美国公众公司会计监督委员会（PCAOB）要求独立跨境监管的最新动态，配合部内监督检查局和证监会提出我方诉求，有理有据有节地阐述我方观点，切实维护国家主权和事务所根本利益，为我国事务所境外执业营造良好的监管氛围。
——积极配合国际板建设，认真做好开放国际板所涉会计审计监管政策的研究论证和起草制定等筹备工作，鼓励和支持具备条件的证券资格事务所从事国际板上市公司审计业务，推动国内大中型事务所业务转变和升级，加速向高端型、国际化业务发展。
行业对外交流合作离不开广大事务所的支持配合。这里，我想特别强调，事务所特别是国际业务较多、国际水平较高、国际影响较大的事务所要从行业发展大局和整体利益出发，遇到执行实施中的问题，要及时向财政部反映并提出意见，对外对准则的宣传或解读口径一定要与财政部门的政策导向一致，避免在会计准则国际趋同等效等问题上出现两种声音、两个调子。
（八）高度重视，行业宣传工作取得初步成效
加强宣传是获得行业支持、取得社会认可、推动工作有效开展的重要手段。国办56号文件要求各级财政部门和行业协会“加大宣传力度，营造良好氛围”。过去两年来，我们高度重视注册会计师行业宣传工作，起草有关行业改革发展的研究报告和政策解读50余篇，字数过百万；积极争取有关报刊网络媒体的支持，定期刊发行业发展最新情况，及时就行业关注的热点、难点问题予以通报和解答；通过座谈研讨等多种形式定期与各地财政部门和会计师事务所进行沟通交流，传达国务院领导和部领导最新指示要求；等等。通过积极开展行业宣传工作，向社会阐明了政策取向、公告了行业动态，为注册会计师行业又好又快发展营造了良好的社会环境和舆论氛围。
二、加强协调，搞好服务，推动注册会计师行业行政管理工作再上新台阶
在已做工作的基础上，今年下半年和明年我们将结合即将发布的会计改革与发展“十二五”规划要求，继续以贯彻落实国办56号文件为中心，以积极开展“制度建设年”活动为重点，进一步认真研究注册会计师行业发展面临的新形势，拟从以下八个方面入手，推动注册会计师事业不断取得新进展。
（一）加快修订制定注册会计师法及其实施条例
目前《注册会计师法（修正案）》已基本成熟，草案即将递交全国人大有关机构讨论审议，有望于明年正式出台。将紧锣密鼓地启动《注册会计师法实施条例》的起草拟订工作，对修正案有关条款进行必要的细化和补充，为顺利贯彻落实奠定扎实基础。各级财政部门要未雨绸缪地做好贯彻实施修正案的前期准备工作，加强组织领导，周密部署安排，力争在全社会掀起学法、用法、守法的热潮。各家会计师事务所特别是证券资格事务所要牢固树立法律观念，加紧完善组织形式和内部治理，不断增强执业责任意识和风险控制水平，要以实施修正案为契机，实现自身品牌的跨越发展。
（二）适时重启证券资格事务所审批
重新启动证券资格事务所审批的前提是修改原管理办法。为此，会同证监会研究起草了《关于修订会计师事务所从事证券期货相关业务有关问题的通知的决定》（征求意见稿），并于今年5月面向社会公开征求意见。征求意见稿的核心有三：一是提高证券资格事务所审批条件，强调业务规模与员工素质、执业质量并重，鼓励证券资格事务所优化整合、做大做强；二是规范持续资格审核要求，对于执业质量低劣、上市公司客户数量或审计业务收入明显偏低的事务所，未能在规定期限内完成整改的，撤回其证券资格；三是切实加大对证券资格事务所的监管力度，维护资本市场秩序和社会公众利益。近期以来，结合各界反馈意见，对征求意见稿作了进一步修改完善，对证券资格事务所审批条件进行了重新测算，增加了有关强化分所设立审批和监督管理、加快信息化建设等要求，力争在今年底或明年初重新启动证券资格事务所审批。希望在座证券资格事务所主要负责人认真理解领会重启审批的核心要求，提前做好各项准备工作。
（三）稳步进行中型事务所特殊普通合伙转制
在全面总结大型事务所特殊普通合伙转制工作经验的基础上，拟于下一阶段稳步进行中型事务所特殊普通合伙转制工作。对于证券资格事务所，采用合伙制或特殊普通合伙制将成为事务所申请和保持证券资格的前置必要条件，注师法修正案相关条款对此补充了专门规定，这对我国资本市场和注册会计师行业发展均有积极影响，同时也是为已经完成转制的证券资格事务所创造公平竞争环境。在实际操作中，将会给事务所留有较为宽裕的过渡期，并进一步加强政策扶持和业务指导，避免操之过急而影响转制工作质量。对于非证券资格的其他中型事务所的基本态度是鼓励转制，但不强求、不一刀切。
（四）严格规范H股企业审计业务监督管理
自内地与香港取消H股“双重审计”政策近大半年以来，已有十家左右H股企业陆续更换审计师，改由聘请经我部和证监会审核推荐的12家内地大型事务所提供服务。为进一步规范H股企业审计行为，确保符合资格的内地事务所持续提供高质量的H股审计报告，按照部领导指示要求，起草了《关于加强内地会计师事务所从事H股企业审计业务政策指导和监督管理的通知》（讨论稿）。对于该讨论稿的具体内容，下午还将充分讨论，我不再细讲，主要就个别问题提示如下：第一，对于首批获准从事H股企业审计业务的8家本土事务所，总所已基本完成转制，对分所要力争在今年年底前全面完成转制工作。第二，经与香港方面沟通，上述12家事务所名称发生变更的，要及时向财政部和证监会提交报告，详细说明更名理由及影响，由财政部和证监会通知香港有关机构和交易所对符合资格的事务所名册予以相应变更。第三，按照部领导要求，新一轮审核推荐工作将于两年后择机启动，推荐总量稳定在10家左右，已获推荐的12家事务所要增强紧迫感，不断巩固和提升执业质量；首批未获推荐的事务所要增强信心，厚积薄发、迎头赶上。
（五）着力协调出台支持行业发展各项扶持政策
针对行业改革中存在的问题，主要从五个方面协调出台支持行业发展的相关政策。一是根据国办56号文件的要求争取财政资金的支持，利用财政预算大力开展医院和高校审计制度试点，进一步拓展事务所业务领域和服务收入。会上下发了有关开展医院和高校审计制度试点工作的通知（内部讨论稿），提交此次会议讨论，待进一步协调有关单位后拟尽快出台。二是争取有关监管部门的支持。今天，人力资源和社会保障部、商务部、国资委、工商总局、证监会等相关部门领导出席会议，大力支持行业发展，我很受振奋、很受感动。下一步，我们还将继续密切与有关方面的沟通联系，为事务所服务企业、服务社会创造良好的环境。三是争取人事部门的支持，将会计师事务所作为现代服务业的重要组成部分，在优秀骨干人才户籍政策和员工居住证方面给予支持。与此同时，认真做好今年的全国先进会计工作者（注册会计师系列）评选表彰工作，让优秀的注册会计师脱颖而出，在全社会塑造注册会计师行业良好形象。四是争取税务部门的支持，针对行业普通合伙和特殊普通合伙转制的大势，进一步就转制后税收政策衔接做出规范和说明，消除事务所对转制后税负的顾虑。五是争取保险监管部门的支持，推动保险公司针对注册会计师行业特点设计保险品种，并会同行业协会研究行业投保制度，降低事务所保费支出，增强职业保险的科学性、适应性和有效性。各级财政部门会计和注册会计师管理机构要以贯彻落实国办56号文件和本地区具体实施意见为契机，积极研究出台和稳步实施支持本地区注册会计师行业发展的各项扶持政策。
（六）认真研究事务所多元化发展模式路径
多元化发展是事务所做大做强的突破口。王军副部长高度重视事务所多元化发展问题，亲自主持召开座谈会，认真听取行业内外意见建议，并多次作出重要批示。根据部领导指示精神，我们将会同行业协会进一步深入细致研究事务所多元化经营的必要性和可行性，多查阅资料、多听取意见、多研究论证，待时机成熟，再以适当形式出台一些原则要求，“先试水、后涉河”，确保事务所多元化发展工作平稳有序推进。会计师事务所特别是证券资格事务所要解放思想，认真探索业务经营多元化、产业集群集团化的实现路径，对于所从事的中介服务业务，在遵守法律的前提下要大胆创新、积极参与；对于市场化、信息化、国际化浪潮中涌现出来的各种新兴业务，要加紧开发、抢占市场。
（七）积极稳妥推进中外合作事务所本土化转制
为认真贯彻落实国办56号文件“加快现有中外合作所本土化进程，在我国法律框架和统一市场规则下公平竞争”的要求，财政部会同高法院、法制办、商务部、工商总局、税务总局、证监会、保监会、外汇局，北京市、上海市财政局等单位成立了中外合作会计师事务所转制工作领导小组和工作小组，统筹协调推进本土化转制工作。领导小组及其工作组将于今年下半年集中开展中外合作所本土化转制问卷调查和实地访谈工作，进一步理清本土化转制可能涉及的法律、法规、税务、工商、外汇、保险等问题，为明年制定出台和贯彻实施转制总体方案及相关政策文件做好准备。这里我想特别强调，中外合作所本土化转制是个复杂的系统工程，需要把握基本方向，转制工作必须有利于促进行业健康可持续发展，有助于优化行业结构；必须有利于促进市场公平有序竞争，有助于改善执业环境；必须要处理好各方面利益关系，确保平稳有序进行。希望4家中外合作所高度重视、精心组织、积极配合，切实做好本土化转制工作。
（八）择机组织事务所一体化管理专项检查
既要抓制度建设，又要抓制度执行。拟于明年适当时候开展事务所一体化管理专项检查，以摸底事务所一体化管理水平和存在问题为重心，延伸检查近年来财政部发布的各项行业规章制度的执行情况。希望各级财政部门会计和注册会计师管理机构大力支持，给予必要的人员调度安排和工作协调；希望在座证券资格事务所积极配合，以检查促进步，以整改促提高，不断夯实内部一体化管理基础。
同志们：
今明两年注册会计师行业改革发展任务依旧比较繁重，新情况新问题将不断涌现，深入贯彻落实国办56号文件和行业“十二五”规划任重而道远。希望大家明确任务，突出重点，同心同德，加强协调，切实把行业改革各项任务和政策措施落到实处，推动我国注册会计师事业不断实现新的跨越和突破。
谢谢大家！