对监狱劳教企业所得税优惠政策的探讨

　　监狱经济是监狱为改造罪犯之需要，由监狱人民警察依法组织有劳动能力的罪犯，通过一定的组织形式，所进行的物质资料生产和再生产的经济活动。它的特征主要是：具有法定性；由罪犯劳动派生；劳动力主体是监狱人民警察和罪犯；是为改造罪犯之需，具有政治属性；是有效劳动、经济活动，具有经济属性。由监狱经济的内涵可以看出，它具有政治属性和经济属性两个基本属性。

　　一、监狱企业与社会企业的比较

　　我国的监狱经济，其根本是为了通过劳动改造罪犯、解决国家经济困难和负担而建立起来的企业实体，俗称监狱劳教企业，劳动力主体的特殊性是它区别于一般社会企业最本质的东西。监狱企业作为改造罪犯手段的载体，既承担着改造罪犯的责任，又承担着一定的经济任务，但由于监狱劳教企业的特殊性，与社会企业相比，具有以下几个特征：

　　第一、劳动力主体是不具有人身自由的罪犯。

　　第二、企业的管理者和经营决策者是作为国家刑罚执行机关内的公务员。

　　第三、生产经营活动的第一目标是社会效益最大化，而不是经济效益最大化。

　　第四、生产经营决策要根据改造罪犯的需要来进行，没有独立性；

　　第五、从事的生产项目仅适用于劳动密集性高、工艺相对简单的工种。

　　第六、收入分配除纳税外全部用于改造罪犯和弥补一部分监狱经费。

　　第七、利润空间较大。一般来说，劳动密集型的生产项目，其生产成本的主要构成为人工支出，而监狱企业的生产工人几乎都是劳改犯，其工资支出极低，因此生产的产品成本也相对较低，

　　第八、享受的各类优惠政策较多。

　　由上述特征我们可以了解，监狱企业虽然也讲求效益，但是与一般意义上的社会企业比较，最大的区别在于监狱生产的社会效益优位，经济效益次之。但是从另一个角度来看，由于监狱企业所具备的上述特征，监狱生产的一些优势也得到了充分的发挥，生产的产品由于劳动成本较低，因此在市场上具有较强的竞争力，监狱企业靠各种优惠政策而搞得规模越来越大。

　　目前司法部根据中央提出了“全额保障、监企分开、收支分开、规范运行”的监狱体制改革方针，各监狱管理局组建一个监狱国有独资公司，现有的为改造罪犯服务的监狱企业，改组为监狱国有独资公司的子公司或分公司，子公司或分公司受监狱国有独资公司领导并对其负责。实现监狱刑罚执行职能和生产经营管理职能分开，建立两套既独立运行，又有机联系、密切配合、规范运行的新型监狱工作体制。一套是新型监狱管理体制，它的主要任务是执行刑罚、改造罪犯，按《监狱法》运作。另一套是新型监狱企业管理体制，它的主要任务是为监狱改造罪犯提供劳动场所和生产岗位，可参照《公司法》 并结合监狱企业特点进行运作。

　　二、国家对监狱、劳教企业的税收政策

　　监狱是国家的行政机构，从长远和规范的角度上看，其经费开支主要应通过国家财政支出解决。但由于我国国情的不同和财政的困难，财政拨款与监狱执行刑罚活动的实际需要相比，仍有较大的缺口，不足部分仍由监狱企业弥补。由于上述原因，国家对监狱企业一直从税收政策上予以扶持。

　　1994年税制改革以前，国家法规对亏损、微利的劳改、劳教单位，经税务部门核实后，按照税收管理体制的法规，可给予适当的减免产品税、增值税、营业税的照顾；对新建、扩建的劳改、劳教企事业单位，不缴利润，不纳税，其利润优先归还贷款。1994年税制改革以后，国家法规对1993年以前由省级以上政府批准的流转税减免政策，经财政部和国家税务总局核批后，在1995年底以前继续给予先征后返的照顾，劳改、劳教企业也享受了此项优惠政策。1995年以后，国家税务总局又陆续出台了有关监狱劳教企业的优惠政策。2006年财政部和国家税务总局又颁布了《关于继续执行监狱劳教企业有关税收政策的通知》（以下简称通知）2008年年底以前，对监狱劳教企业继续实行增值税先征后退和免征企业所得税政策。其中对享受优惠政策的监狱劳教企业定义为：为罪犯、劳教人员提供生产项目和劳动对象，且全部产权属于监狱、劳教系统的生产单位，即全部产权属于司法部监狱管理局、劳教局，各省(区、市)监狱管理局、劳教局和各监狱、劳教所的生产单位。通知中又规定，为支持“监企分开”改革，对符合上述规定的监狱、劳教企业，利用现有的生产条件和增加投入进行改造，把原企业部分工人分离出来，组成新的生产单位，全部产权仍属于监狱、劳教系统，并与原监狱企业形成紧密工艺衔接和配套关系的，也可执行本通知规定的税收优惠政策。

　　三、税收政策中存在的问题

　　在对该政策执行的过程中，我们发现存在着一定的漏洞，即监狱劳教企业的定义不够明确，比较含糊。通知中把监狱劳教企业定性为“为罪犯、劳教人员提供生产项目和劳动对象，且全部产权属于监狱、劳教系统的生产单位”，也就是说，享受优惠政策的监狱劳教企业必须同时满足两个条件，第一，企业是为罪犯、劳教人员提供生产项目和劳动对象；第二，企业的产权全部属于监狱、劳教系统。对于第二个条件，税务人员可以凭企业的投资合同、验资报告及监狱管理局出具的产权证明来判断企业的产权属性，但是对于第一个条件，我们在政策执行中发现难以判断，有些监狱企业，只有极少的犯人，也能享受优惠政策。下面以两个监狱劳教企业为例予以说明。

　　甲企业，为省监狱管理局组建的国有独资公司下的一子公司。该企业行使两种职能，一种为行政执法职能，称XXX监狱；另一种为经济职能，对外称为甲企业。该企业内部建立两套独立的帐务体系，一套为行政帐，另一套为企业帐，从资产上、费用上完全分开。作为企业的身份，该企业主要从事服装加工，拥有2454名职工，其中在押罪犯2240人，干警214人，罪犯主要从事生产，干警主要从事管理。企业帐面上固定资产2382万元，主要为生产车间和机器设备。罪犯生活的住宿楼、食堂及干警的办公楼在企业的行政帐上反映，干警的工资和奖金也在企业的行政帐上反映。企业每年以营业外支出的形式在税前将部分款项从企业的财务帐上划到行政帐上，用于弥补监狱经费的不足；对于税后利润，企业部分上缴到省监狱管理局，部分留存企业，用于企业的扩大再生产。该企业2006年实现收入2399万元，减免企业所得税444万元。

　　乙企业，为省监狱管理局组建的国有独资公司下的某集团的一分公司。该企业只行使一种职能，即经济职能。该企业主要从事混凝土的生产与销售。企业拥有职工198名，其中干警为18人，罪犯16人（主要为即将释放的犯人），其他工人164人（主要为社会招聘人员和干警家属、子女）。干警主要从事管理工作，罪犯主要从事卫生打扫和简单的劳动，其他性质的工人是企业生产与销售的主要劳动力。企业帐面上固定资产2989万元，主要为生产设备、办公楼和住宿楼，帐面上的固定资产主要由集团投资。企业的干警和集团部分职员的工资、奖金在该企业帐面上体现。企业实现的税后利润按季上缴给省监狱管理局。该企业2006年实现收入1.09亿元，减免企业所得税796万元。

　　对上述两家企业从以下几个方面进行分析：

　　第一、企业的产权：从企业的股权结构分析，很显然，甲、乙企业的产权都属于监狱劳教系统。

　　第二、企业的结构：甲企业罪犯的人数占企业总人数的91.28%，且罪犯是企业生产项目的主要劳动力，因此可以判断，甲企业是为罪犯、劳教人员提供生产项目和劳动对象的，其成立的宗旨是通过劳动改造犯人，为犯人提供一个劳动的平台；经营的第一目标是社会效益，经济效益次之。乙企业罪犯的人数占企业总人数的8%，且都为即将刑满释放的劳改人员，企业生产项目的主要劳动力来自于社会。我们认为，从实质要件上来看，企业经营的实质并不是为罪犯、劳教人员提供生产项目和劳动对象，更不是为罪犯提供一个劳动改造的场所，该企业经营的目的是利润最大化，追求的是经济效益。显然，针对劳动力主体的特殊性是监狱劳教企业区别于一般社会企业最本质的东西这一点来说，乙企业不符合监狱劳教企业的特征。从形式要件上来看，由于乙企业产权属于监狱劳教系统，且企业员工中确有罪犯，从税收政策上似乎又无充分的理由否定乙企业的减免资格。

　　第三、企业的帐务：根据司法部提出的“全额保障、监企分开、收支分开、规范运行”的监狱体制改革方针，监狱和企业应建立独立的两套帐务体系，一套核算企业的经济效益，另一套记录监狱的经费开支。又根据《中华人民共和国监狱法》规定， 监狱经费包括人民警察经费、罪犯改造经费、罪犯生活费、狱政设施经费及其他专项经费。因此，作为刑罚执行机关的执行者——人民警察和干警，他们的各项开支应列入行政帐上进行反映。对于甲企业，虽然同时行使两种职能，但其资产和干警的各项支出都与企业的财务核算作了严格的划分；对于乙企业，由于只行使一种职能，其干警的各项开支和企业开支，监狱资产与企业资产，包括无法在行政帐上开支的费用，都体现在了企业的帐套里，完全违背了司法部提出的“监企分开、收支分开、规范运行”的方针。

　　由以上分析来看，我们认为乙企业有利用罪犯享受税收优惠政策的嫌疑，其成立的宗旨和经营的目的完全违背了国家对监狱经济的定义，违背了“改造第一，生产第二”的原则，不符合监狱企业的双重属性，既政治属性和经济属性。但由于《关于继续执行监狱劳教企业有关税收政策的通知》中对监狱劳教企业的定义仅为“为罪犯、劳教人员提供生产项目和劳动对象，且全部产权属于监狱、劳教系统的生产单位”，未对“监狱劳教企业”给予量化的标准，使得税务干部在政策执行中难以把握，让所谓的“监狱企业”有机可乘。

　　纵观全省监狱企业的现状，我们发现，类似乙企业的情况普遍存在。上到省监狱管理局，下到区县的监狱，投资成立的企业若干，减免税款达数亿元。很显然，监狱经济的发展已经偏离了其政治轨道，很多监狱忽视了“监狱企业”的特殊性，忽视了监狱经济的政治属性，过度追求适应市场经济。这一现象的存在，必然导致很多矛盾的出现。从政治上来说，会出现行政执法队伍廉政方面的问题；从经济上来说，由于监狱企业所具备的特殊性，会导致市场的不公平竞争；从税收上来说，监狱企业的不规范操作，将会使国家流失大量的税款。因此，我们认为，为真正实现监狱企业的双重职能，即达到改造罪犯的目的，又能使得监狱企业创造经济效益，弥补监狱经费不足的目的，从管理和财务核算上，监狱企业要进一步规范，从税收政策上，对享受优惠政策的监狱企业的定义，应进一步明确，让税收优惠政策对监狱企业的扶持达到其真正的目的。对此，我们建议监狱劳教企业税收优惠政策可从以下三个方面予以完善：

　　1.明确监狱企业的定义：究竟什么样的企业可以认定为监狱企业？是否只要是监狱系统投资（直接投资或间接投资），并安排一、两个犯人作为工人的企业，都属于监狱企业？对此，我们认为，可以比照民政福利企业，以罪犯人数占监狱企业生产人员的比例对监狱企业享受优惠政策的资质予以严格的界定，以此来堵塞部分企业利用税收政策的空子达到少缴税的目的。

　　2.降低税收优惠政策的幅度：建国以来，监狱经济经历了计划经济和市场经济两个阶段，随着改革开放的不断深入，监狱经济也逐步发展起来，适应了市场经济的规律，监狱生产靠各种优惠政策而搞得规模越来越大，所占的市场份额越来越多。应该来说，监狱企业的经济职能已得到了充分的发挥。对此，我们认为，根据现阶段我国的国情，对监狱企业的税收优惠政策国家应逐步收紧，让监狱企业参与市场的公平竞争。因此，我们认为，监狱企业优惠政策可以比照下岗再就业优惠政策，按照罪犯人头给予一定的优惠。

　　3.加强对监狱企业退税资金和利润分配的管理。按照税收文件规定，返还给监狱企业的税款和监狱企业自己创造的效益，主要用于作为增加国家对企业补充的资本金，其余部分用于解决狱政设施维修经费和其他经费不足的问题。但实际调查中我们发现，这部分资金已成为监狱系统的小金库。对此，我们认为，在对监狱企业的日常管理中，应加强退税资金和利润分配的跟踪管理，监督企业将资金用在规定的项目中。

　　税收，作为经济的杠杆和政治的手段，应充分发挥其调节职能。面对市场经济中监狱企业日益凸显的政治矛盾和经济矛盾，国家应针对现形体制下监狱企业的特征，不断完善税收政策。