我县非税收入的规范化管理

　　按照省委、省政府和县委县政府的统一部署和要求，我局从3月18日开始了“深入学习科学发展观活动”。活动开展以来，部门领导高度重视，组织部门职工认真实施，广大职工带着问题学、联系实际学、深入思考学。这次活动的深入学习更进一步促进了工作作风的改进和学习的深入，我在此结合这次大讨论活动把我县的非税收入的工作简述如下：

　　一、非税收入概念的提出

　　长期以来，我国一直使用“预算外资金”的概念和口径。在国家正式文件里，最早出现“非税收入”一词是在《财政部、中国人民银行关于印发财政国库管理制度改革试点方案的通知》即财库[2001]24号文件中。其后，《关于2002年中央和地方预算执行情况及2003年中央和地方预算草案的报告》提出要“确实加强各种非税收入的征收管理”，2003年5月发布的《财政部、国家发展和改革委员会、监察部、审计署关于加强中央部门和单位行政事业性收费等收入“收支两条线”管理的通知》的（财综[2003]29号）文件中，第一次对 “非税收入”概念提出了一个较明确的界定：“中央部门和单位按照国家有关规定收取或取得的行政事业性收费、政府性基金、罚款和罚没收入、彩票公益金和发行费、国有资产经营收益、以政府名义接受的捐赠收入、主管部门集中收入等属于政府非税收入。” 这种从“预算外资金”到“非税收入”的转变，标志着我国在建立公共财政体系、规范政府收入机制上认识的深化。

　　非税收入是政府参与国民收入初次分配和再分配的一种形式，属于财政资金范畴。广义地说，非税收入是指政府通过合法程序获得的除税收以外的一切收入，具体来看，主要包括行政事业性收费、政府性基金、社会保障缴款、财产经营收入、出售商品及服务收入、罚款和罚没收入、赠与收入、特许收入、主管部门集中收入及其它收入等。

　　二、我县非税收入管理现状存在的问题

　　（一）我县非税收入现状分析

　　我县的非税收入（预算外资金）是从2000年开始实施银行代收的（收支两条线管理），这是我县在预算外资金管理工作中推行的又一新举措，也是全面落实国务院《罚款决定与罚款收缴分离实施办法》的具体体现。全县各单位预算外资金全部缴入财政专户管理，实行计算机网络收费。

　　非税收入实行银行代收这几年以来，随着经济的快速发展及政府收入分配的逐步调整，非税收入总量大增长迅速，并呈现出一些明显特征。

　　从规模上看，非税收入增长迅速，分税制后，非税收入增长讯猛，成为财政收入的重要来源和弥补经费不足的主要途径。

　　从结构上看，行政事业性经费收入政府性基金是主要来源。2008年我县行政事业性收费为22029万元，占非税收入58996万元的37.34%。

　　从收支和管理角度看，预算管理力度有待加强。随着部门预算改革的不断深化非税收入纳入预算管理力度不断加强，预算外资金规模逐步缩小并且其增长速度明显得到扼制，但是预算外资金的总规模伋、仍然偏大。2008年预算外资金34432万元占非税收入58996万元58.36%.这些预算外资金虽纳入财政专户管理，接受财政监管，但是很难形成可调控的财力，财政能够集中利用的预算外资金收入的数量非常有限。

　　（二）我县非税收入管理成效。

　　管理体系初步建立。建立了从非税收入的政策执行监督，日常征收管理，资金收缴与核实，到参与预算编制管理，政策执行的统计反馈，收入监管与稽查等较为完整的非税收入管理体系。

　　监管进一步加强。今年来，随着“收支脱钩”和综合财政预算的实施，部门和单位利用缴费决定权，随意减免非税收入“应收不收”问题突出。为此，许多市县财政部门创新征管模式，将财政监管的领域从资金收支，延伸到非税收入政策的执行监管，安装和运行“河南省非税收入监管系统”，创立了“以票控票，网络监管”的征收管理模式，现实“缴费决定，银行代收，政策信息反馈”全过程财政监管。

　　（三）我县非税收入管理中存在的问题。

　　1．征管难以真正实现依法进行，应收尽收和规范收缴。

　　（1）许多收费的审批依据缺乏科学合理的规定。一般说来，审批收费以法律法规为依据，而法律法规依据什么设立收费，目前还没有严格具体的法律规定。现实中，非税收入的审批一般由业务部门向主管部门提出收费申请，审批机关依据财政拨款支持程度确定。

　　（2）立项规定不合理。按照现行政策规定，行政事业性收费实行中央和省两级管理，按隶属关系分担由国务院和省级物价，财政部门组织实施。其中项目管理以财政部门为主，标准管理以物价部门为主；涉及企业，农民利益的重点收费项目需报国务院或省，自治区，直辖市人民政府同意；政府性基金则由财政部门会同有关部门管理。在一些文件中，还给地方政府出台审批附加费，建设费的职能。这种相互交叉，多头管理的运行机制，容易导致：把收费项目管理与标准管理分开，收费管理与政府性基金管理分开，人为地割裂了收费管理的内在联系；行政性收费与事业性收费按同一原则进行管理，脱离客观实际；收费确定权由不同部门管理，导致收费项目政出多门，在中央得不到批准的项目由地方进行审批。

　　（3）乱收费的问题依然存在。由于非税收入与个人，部门利益息息相关，再加上对违规问题处理不力，一些部门和单位为了保证即得利益，对国家已明确取消或降低收费标准的项目，仍采取变通方式继续征收，个别地方和部门甚至擅自设立收费项目，提高收费标准。

　　（4）没有覆盖到所有项目，非税收入流失严重。目前，纳入非税收入管理的主要是行政事业性收费和政府性基金以及罚没收入的管理，对于增长潜力很大的国有资源有偿使用，国有资产有偿使用收入，国有资本经营收益等还没有作为重点全部纳入管理范围。如政府特许经营和专营收入的管理问题，城市公用企业经营权、公共道路（桥梁）经营权、公共设施广告经营权、广播电视收视费等。

　　（5）征收体制尚末理顺，征收主体多元化，管理政出多门。我县非税收入除罚没收入，国有土地出让收入和个别政府性基金（资金收入）由财政直接或委托征收缴入国库外，其他行政型事业收费均有部门和单位直接征收，如交通，国土管理，工商，公安，城建等部门都有收费项目，而且有些部门能收取多种收费。管理职权分散化，管理政出多门，县级非税收入没有专门的部门或机构统一管理

　　（6）征管环节尚不规范。一是随意减免“应收不收”问题突出。由于执行执罚部门多，环节多，项目多，标准不一，为了局部利益，有些部门和单位越权减免，使用不合规票据，少收漏收，应收不收。例如，某市通过对涉及建设71项收费的调查发现，没有一项做到足额征收，漏收率平均在30%以上。二是乱支滥用，截留挪用现象依然存在。

　　2．收支管理离公共财政体制要求存在较大差距。

　　（1）预算管理流于形成，末能真正做到统筹财力。目前，我县各省市县都实行了综合部门预算，但是这种形式的综合部门预算仅仅是把预算内外收支简单相加，没有真正做到统筹预算内外财力，预算内外两张皮的问题仍十分突出，政府统筹调剂乏力。从我国实际情况看，非税收入的“小头”实行了预算管理，“大头”实行财政专户管理，特别是上缴财政专户的非税收入，仍然是“谁使用，谁管理”。2008年县级非税收入58996万元，有24564万元纳入预算，占整个县级非税的41.64%。国土资源局，交通部门纳入预算的非税共计1238万元，占整个预算内非税24564万元的5.04%，其他县直机关收取的非税大部分纳入财政专户管理。

　　（2）收支没完全脱钩，“谁收谁支”模式没有根本改变。收支脱钩工作虽然已经推行，但是有些执收执罚单位的相当一部分非税收入项目并没有落实收支脱离政策。在试点收支脱钩单位，“谁收谁支”模式没有根本改变，即使是纳入部门预算，也是隐性“收支挂钩”式部门预算。特别是上缴财政专户的非税收入仍然是“谁使用，谁管理”，财政对这些资金的审批流行形式，“收支脱钩”未真正落实。如教育系统的收费，全额上缴财政却有全额返还，收费多少与预算内安排教育经费严重脱节。2008年省级教育系统纳入专户管理的非税收入共计3584元元，约占专户管理资金的38.35%，这些资金财政全部返还，财政部门也是起到一个“中转站”的作用。

　　（3）支出管理相对薄弱。由于对非税收入支出管理不到位，普通存在支出不规范问题，滥支现象比较普遍，有的用来建办公楼，宿舍；有的用来发放职工的工资，津贴，补助，有的甚至乱发奖金，物品，导致社会收入分配不公。由于在非税收入管理上存在重收入轻支出的倾向，对一些专项资金是否严格按批复的部门预算执行，是否存在挪用资金等情况，缺少有效的管理监督。

　　3．监管不到位。

　　财政监管不到位，缺乏统一的征收管理和资金收缴制度。首先是监管主体不统一。财政代表政府对非税收入行使监管职能，但是目前县财政内部缺乏明确的征收监管监管和资金监缴负责主体，谁都管征收，但谁也说不清；谁都管入库，但又无法对监缴入库负责。财政国库和预算外基金财政专户分别对应预算内、外资金结算的两个独立体系，但实际中却有不少应入库非税收入缴到预算外财政专户。其次，财政管理的基础工作薄弱，财政缺乏有效的收入监管手段，对征收情况、项目收入、收费标准、资金属性等管理信息，没有完整准确的掌握，很难做好监督、监缴工作。

　　4．未建立健全统计报告制度。

　　由于对非税收入缺乏统一管理部门，没有一个部门能够掌握准确，全面的政策和收入执行，资金分布，资金来源等信息，财政部门缺乏足够的信息资料，对非税收入的预算和决算核定时，主要依赖与执收单位自行申报，非税收入的真实性和完整性无法保证。单位基于自身利益等方面的考虑，申报信息不够完整、真实，一方面预算执行中追加频繁，另一方面，决算数字的真实性难以保证。

　　5．征管机构建设，相关法规政策建设滞后问题突出。

　　非税收入征管机构建设滞后。我县各乡镇绝大部分都成立了专门的非税收入管理机制，非税收入的管理也相对规范化。但县级非税收入管理相对偏弱，县级至今没有一个统一的机制或部门管理非税收入。其次，我省虽然在2001年，2003年分别下发了《关于省直单位行政事业单位性收费实行“票款分离”办法有关事项的通知》，《河南省政府非税收入管理办法》等，但是，至今仍没有制定一个完整的系统的对非税收入的管理职责，征收管理，资金管理，票据管理，监督检查，法律责任等环节做出具体规定的管理条例或者地方性法规。

　　三、规范非税收入的出路在于创新

　　从当前非税收入管理改革的实践来看，为了强化财政职能，增强政府调控非税收入的能力，摆脱贯彻落实“收支两条线”改革所遇到的部门利益驱动和行政体制改革滞后的约束，各地虽然进行了一些积极的探索，但由于这些改革主要集中于某一方面或某一具体环节上，如各地开展的征收方式改革和实行部门预算等，并没有触及部门、单位既得利益等深层次矛盾，政府的调控能力仍显不足。因此，要使非税收入管理步入法制化、规范化、科学化轨道，唯有创新非税收入管理模式，才能使政府非税收入管理取得实质性成效。

　　（一）更新政府非税收入管理理念

　　要逐步淡化预算外资金概念，就必须尽快建立非税收入新理念，真正把各级领导的思想认识统一到非税收入“所有权属国家，使用权归政府，管理权在财政”上来。一是要牢固树立非税收入是财政收入重要组成部分的新观念，把规范政府非税收入管理与加强税收征管置于同等重要地位。二是树立全局观念，把非税收入管理改革置于全省财政改革与经济发展的全局来衡量，摆正政府与市场、政府与企业、整体与局部的关系，摒弃狭隘的地方保护主义、本位主义和分散主义的倾向。三是树立宏观调控观念，注重完善政府的经济调控、市场监管和公共服务的职能，减少和规范行政审批，通过改革规范非税收入管理，减轻社会负担，优化经济发展环境，从而为建立健全统一、开放、竞争、有序的现代市场体系打下坚实基础。

　　（二）创新政府非税收入管理模式

　　要按照非税收入的管理流程，改革现行分散征收、自主使用的非税收入管理办法，建立“征收、预算、使用三分离”的新型非税收入管理模式。具体地讲，就是按照国际通行做法，一是统一非税收入的征收管理，将非税收入征收管理的职责权限集中于专门的非税收入征收管理机构。二是要通过收入直接缴入国库或财政专户等途径，将非税收入纳入部门预算统一管理，增强非税收入使用上的透明度，充分发挥政府预算在非税收入资金调控与管理中的作用。三是将非税收入与税收收入一同纳入财政收入预算，在财政支出管理上实行统筹安排，强化政府对非税收入的统筹调剂功能。

　　（三）明确征管主体，强化非税收入征收管理

　　要彻底改变长期以来形成的非税收入“谁收谁用谁管”的传统作法，就要把非税收入视同税收一样，将其征收管理权限集中于财政机关，明确代表政府管理一切财政性资金是财政部门的基本职责，强调财政部门是非税收入管理的唯一主体。真正把非税收入作为财政收入的重要组成部分，以抓税收的力度来管好非税收入。只有实现对所有非税收入的统一征收，统筹安排，统一管理，才能真正从源头上杜绝“三乱”，优化经济发展环境，支持我县经济和社会事业的全面发展。

　　（四）改进征收方式，真正做到“以票管收”

　　在征收方式上，要在现行“单位开票、银行代收、财政统管”基础上实行“单位开单（非税收入缴款通知单），财政（银行）开票、政府统筹”的征管制度，以票管收，统筹调剂。在具体征收方式上，针对非税收入涉及面广，政策性强的特点，按照有利征收、方便缴款的原则，采取不同的办法：对收入数额较大、来源稳定、群众反映强烈的行政事业性收费、政府性基金、专项收入设立政府非税收入征收大厅，由非税收入管理机构集中统一征收；对少部分非税收入采取委托征收的方式；对罚没收入则委托银行代为征收缴库；对零星分散的小额非税收入委托有关部门、单位在执法过程中现场征收。

　　（五）实行资金统筹，增强政府对非税收入的调控能力

　　要按照“初次分配注重效率，再分配注重公平”的原则，充分发挥财政的资源配置职能作用，增强政府对非税收入的统筹调剂能力。一是要将所有非税收入全部纳入财政综合预算管理，对非税收入形成的财力实行统筹安排，适当调剂。按照政、事分开原则，实现非税收入使用上的分类管理，改进行政部门和事业单位的预算管理方法，真正做到非税收入的征收与使用分离。二是要积极探索非税收入按项目安排资金的新型预算管理方式，实现非税收入分配权集中于政府财政的管理目标。财政不但要在年度间对非税收入进行调控，而且在部门、单位间也要进行调度，并积极摸索非税收入在项目间进行调剂的新路子，努力提高非税收入的资金使用效率。

　　（六）加快法制建设步伐，健全非税收入监管机制

　　一是要尽快结束非税收入征收管理无法可依的局面，加快非税收入管理法律体系建设步伐，实现依法管理非税收入，为消除“按需取费”和“收费养人”提供法律保障。为此，建议县人大废止《中牟县预算外资金管理条例》，尽快出台《中牟县非税收入资金管理条例》。二是要继续执行和完善非税收入政务公开和收费公示制度，定期向社会公布非税收入项目和标准，实行挂牌征收，使缴款的单位和群众做到心中有数。三是要建立和完善非税收入稽查、举报、违规处罚和责任追究等监督管理制度，对乱收乱罚乱用或应征不征、应罚不罚、随意减免的违纪现象，通过各种媒体公开曝光，并依法给予处罚。四是要建立定期将非税收入征、管、用情况向人大报告的制度，自觉接受人大、审计的监督。

　　加快非税收入管理法律体系建设步伐，实现依法管理。建立和完善非税收入管理体系，还需要完善非税收入的法律法规，管理中做到有法可依。虽然我县政府于2006年下发了《政府非税收入管理办法》，但是指导非税收入管理的系统性法规仍没有出台。要根据本地实际情况，加强和完善非税收入管理相关制度建设和相关问题的研究，促进非税收入管理体系的建立和完善。

　　在全面建设小康社会，开创有中国特色社会主义事业新局面的阶段，作为实施宏观经济管理的财政部门，要为谋求我县经济社会发展提供有力的财力保障，使我们的财政工作时刻体现出时代性、规律性和创造性，就必须在财政管理机制创新上取得新突破。而全面创新非税收入管理机制，必将为我县经济社会发展做出更大贡献。