“乡财县代管”改革的实践与思考

　　为进一步适应乡镇政府转变职能，推进公共财政支出和巩固农村税费改革成果，加强对乡镇财政、财务监管，缓解乡镇财政困难，提高乡镇财政管理水平，促进县乡财政经济良性互动的需要，经过几年 “乡财县代管”试点的改革，摸索和完善，积累了一些经验，但在运行过程中仍碰到许多具体的问题和难点，及时解决这些问题和难点，能对“乡财县代管”制度改革起积极的促进作用。

　　一、具体做法

　　“乡财县代管‘’就是在乡镇预算管理权、乡镇资金所有权和使用权、乡镇财务审批权”三权“不变的基础上，由县级财政部门直接管理和监督乡镇财政收支，规范乡镇财政行为，促进乡镇依法组织收入，合理安排预算支出。

　　1、预算共编。即县级财政部门按照年度经济社会发展规划和有关政策提出乡镇财政预算安排的指导意见，报县政府批准。乡镇政府根据县级财政部门指导意见编制本级预算草案，经县财政部门审核后，提交乡镇人民代表大会审查批准，再由乡镇财政所及时批复至各单位，同时上报县财政部门。在年度预算执行中，乡镇政府提出的预算调整方案，需报县级财政部门审核。

　　2、帐户统设。取消乡镇财政总预算会计，由县财政局内设的管理机构（在县国库集中收付核算中心内设乡财股）代理乡镇财政总会计帐务，核算乡镇各项会计业务。撤消乡镇财政在各金融机构的所有帐户，由县国库集中收付核算中心在各乡镇银行统一开设县财政专户分帐户。分帐户设“结算专户”、“工资专户‘’和”支出专户“。乡镇所有收入、支出都通过”结算帐户“进行结算，收入先缴入结算专户再缴入财政专户或县级国库。用于乡镇其他人员工资和民政定补人员补助通过”结算专户‘’拨到“工资专户”，工资以外的其他支出通过县级国库或“结算专户”拨到“支出专户”，由乡镇按规定开支。

　　3、集中收付。乡镇国、地税收入由税务部门直接缴入县国库；乡镇财政部门、政府及其他部门收取的收入等就地缴入“结算专户”，按规定渠道上缴。县国库集中收付核算中心根据乡镇收入分类别和科目分别进行核算。支出拨付以乡镇年度预算及收入状况为依据，按照先重点后一般、先人员工资后公用经费、保障专项经费的原则，对工资性支出，根据年度预算每月从县国库或“结算专户”直接拨入“工资专户”，并委托银行统一发放。对乡镇机关事业单位的公务费支出，先由财政所提出用款计划，经乡镇领导签批并报县国库集中收付核算中心审核后，由县国库集中收付核算中心根据该乡镇预算额度和资金状况从县国库或“结算专户”拨付到“支出专户‘’，由乡镇按规定使用。对专项支出，按专项资金管理办法和程序进行拨付，确保资金专款专用。

　　4、采购统办。乡镇限额以上的采购支出，由乡镇提出申请和计划，经县国库集中收付核算中心按照预算审核后，交县采购中心集中统一办理，采购资金由县国库集中收付核算中心直接拨付供应商。

　　5、票据统管。将乡镇使用的行政事业性收费票据管理权全部上收到县级财政部门，实行“限量领用、定期核销、票款同行‘’的管理办法，以票管收，严禁坐收坐支，严禁转移和隐匿各项收入。

　　二、存在的主要问题

　　1、部分乡镇思想认识还不到位。实施“乡财县代管”改革，少数乡镇领导认为是县里集权，统收统支，取消乡镇财政，剥夺乡镇的资金管理“权”，影响乡镇的 “可用财力”，是不相信乡镇财政财务监管能力，消极地配合。

　　2、手续还较繁杂，运行成本较高。现在申办一笔资金要在乡镇结算员、财政所长、、代账会计、乡财股长、等多个环节进行传递和审核，同时还规定单位原始凭证单张金额在规定限额以上，以及难以认定是否合规的支出单据和专项支出原始凭证须及时通过网络扫描传递到县国库集中收付核算中心复核，所有单位的各项收支（包括已在网上通过审核的支出）须按月送审，增加了工作量，影响了工作效率。每个乡镇配置了专用电脑、扫描仪等相关设备，再加上网络维护费、差旅费等项支出，这是一笔不小的开支，难以承受。

　　3、财政收支压力转移至县级。新体制规定，对乡镇工商税收不下达收入任务，不进入体制结算，仅进行征管和超收情况奖惩考核。有些经济基础差、发展潜力小的乡镇财政增收积极性不高。改革后，一些乡镇认为，现在有保障了，收支缺口由县里兜底。如同进入了“保险柜”，其财政增收的积极性降低。

　　4、网络操作还不适应，软件使用还需熟练过程。“乡财县代管”一改原来习惯的手工做法而通过网络技术采用会计电算化进行核算，实行网上处理财政业务，有关业务人员工作一时还不很适应，对工作质量和效率有所影响。

　　5、乡镇财务管理粗放。多年来，乡镇实行财政包干体制，分灶吃饭，各自理财，许多乡镇财政收支不规范，支出需求攀比膨胀，财务监管滞后，形同虚设，支出标准不统一，工资之外的津补贴、奖金五花八门，名目繁多，标准不一。会议、招待、小车、电话等费用开支控制不严

　　6、现行体制和管理方式还有待进一步改进、完善。目前实行的体制和管理方式是在原体制和方式上的部分修补和改进，县乡财政多年来存在的深层次问题仍未找到切实可行的解决办法。如县乡累积收支缺口如何填补问题？沉重的债务负担如何化解问题？臃肿的机构和过多的财政供养人员如何削减和分流问题？财政项目支出绩效如何提高问题等等。

　　三、下一步工作打算

　　1、不断总结、完善和提高。“乡财县代管改革，政策性强，操作层面的技术要求高，且涉及面广，工作量大，矛盾和问题比较集中，是一项系统工程，是多层次、宽领域的综合改革。改革过程中，要边运行、边总结、边完善、边提高。针对遇到的问题，要做好解释、说明工作，提出切实的解决办法，以实现规范管理、易于操作的目的，达到挖潜、节支、堵漏和控债等方面的成效。

　　2、简化资金领报手续，提高工作质量和效率。“乡财县代管”本意为协助乡镇理财，不能因此影响乡镇用款，捆住乡镇手脚。为了简化操作流程，减少票证传递审批环节，在申领资金时，可实行结算员、财政所长、乡镇长三章合一的会签制，在核拨资金时，也实行代账会计、核算中心主任、财政局负责人会签制，减少传递审批环节。改进和完善单据送审办法，对于手续齐全、合法合规、在限额以下单据可委托当地财政所代为监审，次月送审时由代账会计再作复核，在限额以上的和难以认定是否合规的支出单据和专项支出原始票证仍需通过网络传送县国库集中收付核算中心复核。这样乡镇领报资金的手续就可大为简化，既能达到规范管理、简便易行的目的，又能明确责任，体现内控制度，实现相互牵制，从而保证工作质量，提高工作效率。

　　3、统一制定乡镇通行的财政、财务管理办法。为便于审核，加强事前监督，需拟订适用乡镇统一的财政、财务监管办法，对其收入、支出、票据管理、责任追究作出明确规定，以实现全县乡镇统一的会计管理标准。

　　4、加强考核，注重实效。“乡财县代管”改革涉及乡镇财政管理权限的调整，必然要触及某些团体和个人利益，情况复杂，有一定的阻力，如果没有过硬的制度和机制来抓落实，改革很可能流于形式，甚至流产。这就需要制定内容全面、责任明确、要求严格、标准细化的考核方案，用制度促使乡镇党政领导和有关部门使改革高标准地落到实处。

　　5、逐步推行乡镇部门综合预算，统筹预算内外财力。将乡镇单位所有财政性资金全部纳入预算管理，统一安排使用，统一预算编制方法，实行一个部门一本预算。从“零”开始编制支出，细化到人及具体事项。支出预算安排的总的原则是先预算内，后预算外。

　　6、积极探索，进一步推进乡镇综合配套改革。为巩固农村税改成果，从现在开始要扎实做好各项基础工作，为下一阶段全面推进农村以乡镇机构改革、农村义务教育和县乡财政体制为主要内容的综合配套改革做好准备，从体制上根本解决县乡财政困难的问题。