以科学发展观看近年预算制度改革

　　科学发展观，是对党的三代中央领导集体关于发展的重要思想的继承和发展，是马克思主义关于发展的世界观和方法论的集中体现，是同马克思列宁主义、毛泽东思想、邓小平理论和“三个代表”重要思想既一脉相承又与时俱进的科学理论，是我国经济社会发展的重要指导方针，是发展中国特色社会主义必须坚持和贯彻的重大战略思想。胡锦涛主席强调，坚持以人为本，全面、协调、可持续的发展观，是我们以邓小平理论和“三个代表”重要思想为指导，从新世纪新阶段中国共产党和国家事业发展全局出发提出的重大战略思想。

　　所谓“科学发展观”，就是“用科学的眼光看发展”、就是“科学的去发展”。有什么样的发展观，就有什么样的发展道路、发展模式和发展战略。“讲全面、求协调、重持续”的科学发展观是指导我国各项事业的根本指导思想，也是指导和审视我国预算制度改革的先进理念。

　　科学发展观是与时俱进的发展观，胡锦涛总书记在党的第十七次全国代表大会上的报告，明确指出“要深化财税、金融等体制改革，完善宏观调控体系，深化预算制度改革，强化预算管理和监督，加快形成统一规范透明的财政转移支付制度，综合运用财政、货币政策，提高宏观调控水平。”近年来随着社会主义市场经济的发展，促使政府职能由过去主要管理国有经济转变到管理国家宏观经济、社会公共事务和以国有资产所有者的身份对国有资产进行间接管理。相应地其财政职能和范围由过去的统收统支，包揽一切，逐步得以转变。这将有助于从根本上规范政府分配，完善政府职能，适应改革发展的客观要求。

　　身处中央一级预算单位的财务部门，我们深感近年预算制度改革的力度之大，通过深入学习科学发展观，我感到科学发展观不仅是“重要指导方针”和“重大战略思想”,更是“世界观和方法论”，按照科学发展的观点，看待改革、分析我们面临的机遇和挑战，感觉思路清晰了很多，下面就联系具体工作实际，谈一点对近年预算制度改革的粗浅认识。

　　一、回顾我国预算制度改革的历史。

　　我国的预算制度经历了三个时期：计划经济时期、过渡时期、1999年预算改革。

　　从1949年建国到1978年经济改革是中央计划占统治地位的时期。在这一时期，资源的配置是由中央计划决定的，预算只不过是计划的反映。计划委员会实质上是真正意义上的“核心预算机构”。而且，由于计划是跨部门的，因此，预算也没有必要以部门为基础进行编制。

　　1978年启动的市场导向的经济改革逐渐地瓦解了计划体制在资源配置方面的支配性地位。从1978年到1999年开始进行预算改革的这一段时期对于预算体制来说是一个过渡时期：在这一时期，虽然传统的以计划为主导的财政资金配置体制已经开始衰落，但是，由于这一时期财政改革的重点是财政收入，包括重新建立税收体系、重建政府债务体系，重新调整国家与国有企业之间的分配关系、不断调整中央和地方收入分配关系，因此，中国并没有将财政改革的重点转移到支出上来，没有进行预算改革。由于预算改革的滞后，在这一时期，中国就没有建立一个有效的预算体制来填补计划体制衰落后留下的预算管理真空。原来由计划委员会集中的资金分配权逐渐地被各个部门肢解，加之预算外财政膨胀，预算分配权就呈现出一种“碎片化”的格局。虽然，这一时期的预算格式继续沿用计划时期的功能预算，但是，预算已经不再是一个有效的财政约束工具，也不能反映政府财政活动的全貌。所以，过渡时期中国预算存在着非常严重的财政机会主义行为，包括财政腐败、违规、低效率、浪费与缺乏透明度。

　　1999年，中国开始了新一轮的财政改革，将改革的重点转到支出管理。这一改革的目标是重新构造预算编制和执行过程，内容主要包括：改革预算编制方法、建立国库集中收付制度、推行政府采购制度。实行部门预算解决的是预算的统一性、完整性和严肃性问题，国库集中收付制度解决的是资金调度的灵活性和效益性问题，政府采购解决的是资金使用的公开性和透明性问题，

　　二、预算制度改革的现状及主要内容。

　　(1)部门预算改革，即强调政府预算以部门为基础进行编制，部门的预算必须包括它所有的收入和支出(即包括预算外收入和支出)、预算决策采用零基预算等。这一改革将把分散到各个部门的预算分配权逐渐集中到财政部门，从而在政府内部增强行政控制，同时至少在政府内部增加预算的透明度。

　　(2)国库集中收付体制改革，即建立一个以单一账户为核心的集中型国库管理体制来取代过渡时期分散型财政管理体制，具体地，就是在账户集中、现金余额集中、会计处理集中和交易监管集中的基础上由财政部门从外部对各个部门的支出决策和支出行为进行控制。

　　(3)政府采购，即在集中型国库管理体制的基础上建立一个集中而且透明的政府采购体制。部门预算改革可以看成是为了改进资源配置效率而进行的改革，国库集中收付体制改革和政府采购则是为了改进财政管理中的运作效率而采取的改革。

　　（4）提高预算执行的严密性和严肃性，由于部门预算改革使得政府提交给人民代表大会审议的政府预算报告包括了比原来更加详细的预算信息(尤其是各个部门的信息)，因此。它将有助于人民代表大会进行预算监督，从而有助于人民代表大会从外部对政府预算进行政治控制，进而有助于增加政府预算的公共责任，促进预算民主。

　　三、新的历史条件下预算制度改革面临的主要问题。

　　以科学发展的观点来看，1999年的预算改革对中国的财政以及对中国的政治与公共管理都有着意义深远的影响。随着我国部门预算改革的不断深入，部门预算制度日趋完善，改革的成效正在逐步明显，但同时也暴露出一些亟待解决的问题。

　　（一）缺乏部门预算编制的监督和绩效考核机制。

　　1、人大对部门预算的监督流于形式。目前人大审议部门预算的时间很短，在如此仓促的时间内，要想认真、逐项地审议部门预算很难做到，只能对预算进行总体性、一般性审查，最终流于形式。从西方近代议会的发展史可以看出，近代议会是在争取财政权的过程中得以产生、发展和壮大的，可以说，议会的财政权甚至是先于立法权而存在。而长期以来我国人大对政府财政的监督一直比较弱化，部门预算改革也没有从根本上扭转这一局面。在人大对部门预算的审批权缺位情况下，仅仅由财政部门自我自发改革，那么这场改革也是不彻底的，更不能提高到“革命”的高度。

　　2、部门预算的透明度不高，公众参与度较低。目前，公众对预算的了解，恐怕只有报纸登载的财政预算报告，其他所有的政府的或部门预算数据、决策过程对普通公众而言，几乎都属于机密范畴。这与西方一些国家可以通过互联网免费下载、在书店里购买到政府预算一揽子文件形成了鲜明的对比。预算反映着政府的职能与政策的方向，预算收支的多与少、预算来源的变化、预算资源投入的范围，都对公众和企业产生实质的影响。提高部门预算的透明度和参与程度，让公民、企业对自己将要承担的纳税义务与将要获得的公共服务，发表看法，提出建议，不仅有利于预算决策的科学化和民主化，而且也便于预算通过后的有效执行和政策的顺利推进。

　　3、没有建立对部门预算编制质量和项目绩效的考核机制。尽管部门预算改革在全国各级广泛推开，但部门预算的编制质量如何，部门决算同年初部门预算的差异程度有多大，鲜有人对此进行详细考究。从这个角度看，部门预算改革还不够深入和彻底，形式上的改革恐怕要多于内容上的改革。同时，部门预算特别是项目支出预算尚没有建立起有效的绩效考评、追踪问效机制，在具体编制过程中，由于项目缺乏可比性，可行性论证也不够充分，难以做到分轻重缓急排列次序。对于财政预算安排项目的实施过程及其完成结果进行绩效考核尽管也是大势所趋，但各级财政部门对此普遍缺乏经验，而事实上也存在较大难度。

　　（二）科学的定额标准体系尚未建立。

　　1、现行的定额标准仍然具有“基数法”的痕迹。部门预算的重要基础是科学、合理的定额体系。现行的定额不根据单位的工作任务和财力的可能计算出来的，而是在承认部门和单位以前年度支出事实的基础上，根据历年的决算数据倒推出来的。这样的定额，将传统功能预算下的部门间苦乐不均的状况给予延续，承认了以前不公平的部门间支出水平，无法真实反映部门单位的职能大小和权责轻重。

　　2、确立科学的定额标准体系往往容易遭遇两难悖论。在实践过程中，科学定额体系的建立非常容易陷入一个两难悖论。一方面为了使定额标准更加接近单位的实际情况，与定额直接相关的部门单位分类分档应该越细越好，从理论上讲，应该一个部门单位一个定额方能最大限度地贴近单位的实际需要。但分类分档越细也就失去了确立定额标准的目的，定额标准涵盖的范围过窄，预算分配的公平性也很难得到体现。另一方面，如果过分强调预算定额的统一，抑制个性突出共性，类档线条粗犷，对部门职能的特殊性考虑不够，又难免造成削足适履，不利于部门工作开展和积极性的发挥。

　　3、从部门预算的实践看，关于预算定额的另一个重要问题就是定额的调整问题，即如何调整和调整频率。是根据财力状况按“基数加增长”的方式调整，还是个别部门、个别项目微调，是定额相对稳定还是每年调整，这些问题不解决，都会对部门预算编制产生不利影响。

　　（三）以收付实现制为基础的预算会计与部门预算改革不相适应。目前人们对预算会计改革与国库集中支付等的直接联系已经基本形成共识，但对预算会计改革对部门预算的影响却没有给予应有的关注。

　　1、现行预算会计制度无法为部门预算编制提供准确的会计信息。在“基数法”预算编制方式下，对预算决策时不需要过多的部门会计信息，只是按照上年基数根据财力可能并酌情考虑部门的特殊情况确定一个适当的增长比例即可，传统的会计核算基础存在的弊端也没有显现出来。但在零基预算方式下，要根据各部门的职责、占用的经济资源、人员配备等客观因素，一切从“零”开始来确定部门的资金使用额度。由于我国的预算会计主要侧重于财政资金的收支核算，对各单位占用的大量长期资产关注不够，固定资产的建造和使用在管理上脱节，固定资产办理竣工验收交接手续后方可在行政事业单位账簿中登记和反映。同时，固定资产入账后，按照现行制度的规定不计提折旧，从而无法真实反映固定资产的使用情况，虚增了资产价值。行政事业单位资产核算中存在的账目不实、价值虚增等问题，不能真实、完整反映各部门占用的经济资源及使用情况，无法为编制部门预算提供清楚的“家底”。

　　2、随着新公共管理浪潮在西方的兴起，有些国家以提高决策质量和公共部门的效率为改革的主要目标，提出以“绩效管理”为框架，细化部门预算，预算编制由过去的“投入法”改为“产出法”,强调部门所提供服务的效果和效率。可以说，对部门进行绩效管理最终还是要归于对部门预算的绩效评估、衡量和追踪上。公共管理改革，对预算会计核算提出了更高的目标，不仅要能够全面、完整地反映政府拥有的经济资源和承担的债务，还应能够核算和反映公共资源的优化配置和合理使用情况，提供公共部门的绩效考核指标。而这些目标在传统的收付实现制会计基础下都难以实现，迫切要求采用修正的权责发生制基础。

　　四、把握预算制度改革的方向，以科学发展观为指导，改进我们的工作。

　　预算制度改革是适应我国改革新形式，而采取的一项深入而彻底的变革，是符合科学发展观、践行科学发展观的重大举措，通过分析这一改革的背景、目标、措施，以及目前存在的问题，我们可以把握预算制度改革的方向，并以积极主动的态度面对改革、顺应改革，更好地改进我们的工作。

　　（一）加强预算执行监管、增加预算透明度、公众参与度。

　　随着预算制度改革的深入，对预算执行情况的监督力度会越来越强：全人大将建立健全预算审查制度，设立专司预算审查的专门委员会，目前中央及部分地方人大已经在财经委员会下设立了预算委员会，这对于加强预算审查、强化预算约束会起积极的作用。考虑到预算审查的专业性和复杂性，应将具有相关素质的专业人员吸收进入预算委员会。人代会财政报告形式也会应有所改变。改变目前的人代会财政报告内容比较虚泛与其说是一份预算报告不如说是一份预算编制说明或总结，很多代表看不懂，更看不出问题的现状。参照西方发达国家的习惯作法对此做根本性改革。美国联邦政府向国会递交的预算报告就包含了每一个部门的预算安排情况，介绍了部门的基础信息，主要的职能、任务以及预算年度各个项目的预算安排。只有这样，才能确保财政资金落实到部门，落实到人头，落实到具体项目，才能确保人大对财政预算的实质性审议。同时，预算报告要对公众公开，或者与人代会同步放到互联网上，或者免费发放，或者公开发行出售，总之要让公众通过不同的渠道，及时了解政府的预算政策和资金去向。在此基础上，建立健全公众对预算程序的参与制度，使普通百姓也可以参与到预算程序中来，为预算决策起到纠偏作用，使人大审批的预算更具科学性，更符合民意，从而更加有利于预算的执行。

　　这就要求我们在预算的编制、执行、报告中，要保证科学、合理、规范，要经得起各方各面的检查监督。同时也要求我们有更强的责任感和使命感，时刻想到我们经手的每一分钱，都要对得起国家的资金、都要向公众负责。

　　(二) 完善定员定额标准，加强预算的科学合理性。

　　伴随着预算制度改革的深入，近年来有关定员定额标准的规定也在相继出台，如行政、事业、参照公务员管理的事业单位人员经费、公用经费标准；不同类型会议费标准、出差定点饭店住宿标准等等，按照这个趋势，财政对定员定额标准的核定是将越来越细化和具体的。

　　这种通过完善定员定额标准，来加强预算科学性的方法，对我们加强本单位预算管理有很大的启发。在编制分配我部对内预算时，如果能把科学合理的定员定额标准作为预算分配的主要依据，将是预算管理一大进步。而确立科学的定员定额标准要遵循应下几个原则。一是经费可能与事业发展相结合。在当前经费可能与经费需求存在较大矛盾的情况下，定员定额的制定既要保证各部门履行职能、维持机构正常运转的资金需求，也要充分考虑经费的可能，把定员定额建立在较为可靠的经费基础上。二是公平公正原则。这一原则首先要求结合各部门的实际情况，合理划分部门单位的类档，既考虑到各部门单位的个性，适当拉开类档差距，也要考虑其共性，避免引起各部门单位的攀比和抵触情绪。在核定定额标准时，应主要采用标准计算法，而不能一味地采用部门和单位的历史决算数据。三是定员定额项目数量适度。并非所有的预算项目都适合以定员定额的形式核定，如政治特别经费的一些项目需据实核定安排；而有些定额项目，在测算时则应越细越好，在安排下达时，应粗细适度，宜粗不宜细，留给部门和单位部分自主调剂的余地。

　　（三）建立健全预算绩效考评机制。

　　展望预算制度改革的远期目标:绩效预算，是一种非常理想的预算模式,它将使得预算体制的重点从“手段”到“目的”,它有助于改变支出机构的动机,有助于鼓励管理者进行创新与节约。对于中国目前正在进行的预算改革来说,新绩效预算是非常具有启发性的。一种以结果为导向的预算模式也应该是中国预算改革的最终目标。部门预算改革已经实施了几年,并取得了一些成绩,但是,各级政府在编制预算和分配资金时仍然很少考虑绩效,更很少考虑资金使用后应该实现的结果。所以,应该会在以后的改革中逐步引入结果导向的预算。

　　我相信，随着预算信息的积累及相应的预算分析能力的增强、随着预算透明度越来越大所带来的公民监督力度的增强、随着财经纪律约束力的增强，预算绩效考评机制一定会成为预算制度改革的重点。

　　这就要求我们进一步改进工作方法，加强财务的监督管理职能，在少花钱、多办事，切实加强资金的使用效益方面多下功夫。同时为使绩效考评不流于形式，要在如何科学合理地确定考评指标等方面加强研究和实践。

　　（四）实行修正的收付实现制会计基础。

　　由于我国的预算会计环境已发生较大变化，对现行预算会计进行改革，已成为当务之急。凡是以收付实现制为基础的账簿记录已不能满足部门预算改革需要，无法真实反映经济业务事项的，应部分引入权责发生制。为了适应编制部门预算的需要，应将固定资产购建业务纳入行政、事业单位的会计核算中，并对行政、事业单位的固定资产采取折旧政策，真实反映各单位的资产存量及使用情况。

　　这就要求我们加强“资产存量”意识，盘清家底，正确认识和准确核算部门占用的经济资源，增加对业务活动中“成本费用”的意识和必要的监督核算。

　　总之，在科学发展观指导下进行的预算制度改革，不仅对中国的财政以及对中国的政治与公共管理有着意义深远的影响。更指导着我们预算执行部门的工作方向，相信通过深入学习和实践科学发展观，我们的预算管理水平也会不断提高、不断完善，更好地服务于党的对外联络工作。