结构性减税中，规模最大的一块还是“营改增”，按照2016年全面铺开，“营改增”总的减税规模将达到万亿元级别

12月5日召开的中共中央政治局会议确定，2015年继续实施积极的财政政策和稳健的货币政策。中国财政政策从2009年开始由稳健转向积极，表现之一为执行结构性减税政策。结构性减税不同于大规模、全面减税，以有增有减的方式，实现有选择的税收优惠，同时对接税制改革安排。

结构性减税至今发挥的效果如何？经济下行压力不小，不少专家学者呼吁大规模减税，“放水养鱼”以激发民间经济之活力。未来存在大规模减税的可能性吗？

根据中央政治局会议6月30日审议通过的《深化财税体制改革总体方案》，财税部门将推进三个方面的改革：改进预算管理制度、深化税收制度改革、调整中央和地方政府间财政关系。明确2016年基本完成深化财税体制改革重点工作和任务，2020年基本建立现代财政制度。而其中“深化税收制度改革”主要内容为“六税一法”，即改革完善增值税（营改增）、资源税、消费税、个人所得税、开征房地产税和环境保护税、修订《税收征管法》。时值“十二五”收官及深化税制改革启动的关键点，结构性减税将如何与改革对接？

对此，财新记者采访了国税总局原副局长许善达。

财新记者：“营改增”作为近年来结构性减税的重头戏，如何看待它实际带来的减税效果？

许善达：“营改增”减税给服务业减的数字确实比较大，中国这么多年希望加快发展服务业，效果并不明显，而这一两年确实出现了服务业发展速度快于制造业的态势，这中间有很多原因，“营改增”也确实是一个重要因素。

“营改增”这是个几千亿量级的减税，根据财政部去年的测算，整个“营改增”完成，整体减税规模将达到九千亿。这是静态算账，如果减税推出时间越往后，所减的规模越大。而随着“营改增”的慢慢推进，原来要改没改的部分还在增长，分母在扩大，减税的比例不变，减税规模肯定也要扩大。所以我估计，按照2016年全面铺开，“营改增”总的减税规模将达到万亿级别。

财新记者：十二五期间要全面完成“营改增”改革。在今年铁路运输、邮政服务业、电信业纳入“营改增”后，目前还剩生活性服务业、建筑业、房地产业和金融业几块尚未纳入，金融业、建筑房地产业的难点都比较多，你怎么看待这些难点的解决，在推出顺序上有什么考虑吗？

许善达：具体技术层面的问题都是可以解决的，当初做农产品收购也没有票，但是后来也在做增值税抵扣。金融行业增值税税率设计会不同于其他服务业，从技术层面没有问题。至于推出的时间，是决策层的事情。

关于房地产业，不动产销售和建筑安装关联性很大，在一起设计会好一点，比如一个房地产开发商盖房子要交营业税，但是盖完房子直接销售是算在建筑安装营业税里面的，如果变成企业资产再卖就成了不动产销售，这几块关联性很强，一块设计比较合适，如果分成两部分推出，将来衔接可能比较麻烦。

生活性服务业一般都是在产业链最末端，有相当一部分已经退出生产了，这个早一点、晚一点推出来都不是问题。

财新记者：目前在“营改增”推进过程中，增值税税率层级较多，包括17%、13%、11%、6%、3%（小规模纳税人征收率）、零税率和免税7档，十八届三中全会决定提出了“推进增值税改革，适当简化税率”的要求，合并简化税率会在什么时候推出？会以调降税率来全面减税吗？

许善达：我认为在2020年全面完成本轮财税体制改革之前，决策层不会考虑增值税一般税率17%的降低问题。

“营改增”减低企业税负最主要的表现在于增加抵扣，增值税名义税率当然比营业税高，而增加抵扣部分也可以对冲税率提高。当前最优先的问题是要把增值税规范化了，该抵扣的都得抵扣。现在中国企业因为抵扣链条不顺造成重复征税的负担非常大，真正税负重在于不能抵扣的部分太多，实际上名义税率并不高。现在欧洲的增值税平均税率在17%左右，当然有10%，也有20%的。能抵扣的部分多了就可以对冲税率提高部分。不抵扣造成税制的扭曲，在没有规范增值税之前，根本不能考虑降低税率的事。

财新记者：你之前说过，“营改增”后把消费税给地方来弥补地方收入减少，这样不是意味着消费税未来会承担地方增收重任？在消费税改革具体方向上，如何平衡消费税“寓禁于征”和地方主体税源两个功能呢？

许善达：消费税改革不管具体方案怎么设计，是一次性都划给地方，还是先划几个税目给地方，都是根据营改增不同方案的数据来测算的。但是方向是确认都要划给地方，作为弥补“营改增”后地方税收入减少的一个大头。中央政治局已经提出了保持中央与地方收入格局大体不变的指导原则，也就是大体中央、地方收入各占50%。“营改增”以后地方的主体税种营业税改成共享的增值税，地方政府减少收入上万亿，减税因素再加上给中央划去一部分，这部分收入减少，给个几百亿、上千亿的税都不行，只能给个上万亿的税种，那就是消费税。2013年消费税是8千多亿，加上车购税2千多亿，总计上万亿。从进度上看，要保证中央和地方收入格局大体不变，“营改增”和消费税划给地方这两项改革就不能分开做。

财新记者：个人所得税跟老百姓的收入直接相关，被赋予调节国民收入分配的功能，改革一直备受关注，未来改革的方向是逐步走向综合与分类相结合，你对这一改革怎么看？

许善达：综合与分类相结合不知道什么时候能推出。个人所得税要照顾低收入的人，还要留住富人。现在为了照顾低收入人群，就通过不断调整扣除额的办法，但是我认为这种调整办法认为不是很好。现在工薪所得免征额是3500，提到5000还是7000，这个数字没有绝对标准。

所以对于个人所得税，我的建议就是在个人所得税法里增加一条，把个人所得税扣除额和物价搞一个公式挂钩，随着CPI的增长扣除额相应变动，这样就不用每年讨论。比如说物价指数上涨扣除额提高到物价指数的两倍或三倍，统计局公布CPI是3%，那么扣除额就是6%或9%。

以家庭为单位，这个事情我不是很乐观，因为每个家庭的状况千差万别，征管成本非常高。国外的方式是自愿，可以以家庭为单位报税，也可以个人为单位。这说明以家庭为单位纳税不一定就优惠于以个人为单位。

财新记者：近日，财税部门发布关于完善固定资产加速折旧企业所得税政策，这种减税措施具体有多大效果？

许善达：加速折旧严格地讲并不是减税的措施，这是调整交税进度和时间的措施。原来比如说是五年折完，每年折20%，现在一年折完，未来四年就多交了，这就是一个交税时间的调整。加速折旧对于处于投资初期的企业是有减轻税负的效果的，因为投资初期企业财务一般比较紧张，减轻这个时期的税负能缓解企业财务压力，但是加速期一过就没有可折的了，加速折旧所少缴的税还要再缴。

财新记者：你觉得未来存在大规模减税的可能性吗？

许善达：十八届三中全会已经提出来了要“稳定税负”。稳定税负是个综合性的概念。到底宏观税负按哪个定义计算，学术界现在争议很多，没一个定论。但是决策层强调宏观税负要稳定，就是按照他们的标准，既不能大幅度上升，也不能大幅度下降。

要研究宏观税负，得研究不同的结构里面，哪些随GDP增长。这么多年来看，不管是用什么指标计算，总的宏观税负是上升的。虽然我们有很多减税的措施，但是宏观税负总的是在上升。上升也有些内在因素，现在税制结构中本身存在一部分的增税因素，比如，我们进口一美元征收的税远远大于出口一美元退的税。所以进出口如果同额增长，顺差不变，对GDP的贡献为零，但是财政收入会增长，财政多出一大笔钱，那么财政增长占GDP的比重就上升了。所以在现实中，财政有些自然增长的因素，同时政策方面也有减税的因素。

财新记者：明年结构减税性措施还会有哪些？明年税制结构调整的节奏会是怎样？

许善达：结构性减税中明年规模最大的一块还是“营改增”，其他减税免费的工作肯定还有，比如对小微企业的税收扶持，但是都属于百亿级别的减税，规模较小。几百亿税收的变动，在整个国民经济中影响都不大。我看这方面减税规模可以再大一点，让小微企业、个体户安居乐业只有几百亿的成本，利远远大于弊。

按照中央政治局的决议，新一轮财税体制改革2016年基本完成重点工作和任务，所以2015年能出多少要看具体工作了。■