内容提要：我国税收政策在支持科技创新方面发挥了重要作用，有力促进了创新型国家建设，但也存在一些不足之处，结合《深化财税体制改革总体方案》出台的契机，把握财税改革总目标和科技发展战略，通过推进“普惠性”激励政策、运用结构性减税、总结示范区试点经验、提高税收政策的可操作性、鼓励长期科技投资、加强创新成果商业化、建立人力资本的税收激励机制、改进相关工作和协调机制等措施，完善科技创新创业激励机制，以期更好地发展企业为主体、市场为导向、产学研相结合的科技创新体系。

关键词：科技创新 税收政策 激励机制

科技创新是促进世界各国经济发展的主要推动力、关键因素和“第一生产力”，而国家科技创新政策对于提高社会生产力和综合国力，构建国家创新体系，加速企业创新进程具有至关重要的导向作用。党的十八大报告明确提出推动新型工业化、信息化、城镇化、农业现代化同步发展，这要求我们着力创新驱动，充分释放科技创新拉动经济增长的潜力，促进2020 年建成全面小康社会目标和在进入经济“新常态”的新阶段打造经济“升级版”的战略任务的实现。近些年我国税收政策在支持科技创新方面发挥了重要作用，取得成效，有力地促进了创新型国家建设，但也存在一些不足之处，有待在厘清政府与市场关系基础上，深化科技投入体制改革，完善科技创新创业激励机制，突破自主创新的体制和机制瓶颈，进一步优化税收制度设计，落实和运用税收激励政策支持科技创新，更好地发展企业为主体、市场为导向、产学研相结合的科技创新体系。

一、现行税收政策支持科技创新活动的评价

技术创新具有一定的公共品性质，完全由市场配置是低效的，这就决定了必须由政府参与其配置。在市场经济条件下，企业应是创新的主体，政府介入技术创新活动可主要通过运用财税政策来纠正市场失灵，促使技术创新的外部效应内在化，激励企业技术创新。在政府的财税手段中，税收优惠支出对企业技术创新的激励效应高于直接财政支出，而其执行成本低于直接财政支出。因为技术创新活动所具有的高收益性和高风险性，决定了企业技术创新收益的不确定性和不连续性，这往往抑制企业的创新欲望。而政府运用税式支出激励政策分担创新主体的风险成本，会增加企业创新的收益预期，为企业自主创新增强动力。

（一）现行税收政策有力支持了全社会创新创业活动

截至2013年，中央与地方各级政府为落实《国家中长期科学和技术发展规划纲要（2006～2020年）》、国家“十二五”科学和技术发展规划等发展战略出台的政策文件中关于税收激励、税收优惠措施达100多项。流转税方面的税式支出，涵盖了软件、动漫、集成电路、重大技术装备、IT、医药产品、科研设备、科技企业孵化器等。所得税方面，涵盖了高新技术企业、技术先进型服务企业、软件及集成电路产业、动漫产业、技术转让、创业投资、企业取得财政性资金、各类科技奖金等8大项税收优惠政策。我国已经初步形成以所得税为主体，具有一定创新体系特征的科技税收政策体系。

1.以结构性减税支持科技创新

首先，在所得税税收优惠方面出台措施激励企业创新活动。

一是进一步明确享受技术转让减免企业所得税的相关优惠规定。2010年，财政部、国家税务总局联合发布了《关于居民企业技术转让有关企业所得税政策问题的通知》（财税[2010]111号），对企业技术转让的范围、境内和跨境技术转让履行程序等作出了相应规定，以更好地执行有关的所得税减免政策。

二是完善技术先进型服务企业所得税税收优惠政策。2010年，财政部、国家税务总局、商务部、科技部、国家发展改革委联合发布《关于技术先进型服务企业有关企业所得税政策问题的通知》，规定自2010年7月1日起至2013年12月31日止，在北京、天津、上海等21个中国服务外包示范城市实行企业所得税优惠政策，包括减按15%的税率征收企业所得税等。

三是完善企业所得税过渡期优惠政策。2010年，国家税务总局发布《关于进一步明确企业所得税过渡期优惠政策执行口径问题的通知》（国税函[2010]157号），对属于高新技术企业，同时又处于定期减免税优惠过渡期的企业，明确了所得税税率计算的有关规定。

四是进一步完善国家鼓励的战略性新兴产业的企业固定资产加速折旧政策。2014年10月20日，财政部和国家税务总局联合发布了《关于完善固定资产加速折旧企业所得税政策的通知》，明确固定资产加速折旧企业所得税相关政策。对生物药品制造业，专用设备制造业，铁路、船舶、航空航天和其他运输设备制造业，计算机、通信和其他电子设备制造业，仪器仪表制造业，信息传输、软件和信息技术服务业等6个行业的企业于2014年1月1日后购进的固定资产，允许按不低于企业所得税法规定最低折旧年限的60%缩短折旧年限，或选择采取双倍余额递减法或年数总和法进行加速折旧。企业在2014年1月1日后购进并专门用于研发活动的仪器、设备，单位价值不超过100万元的，允许一次性计入当期成本费用在计算应纳税所得额时扣除。这些凸显了国家鼓励企业科技创新的政策导向。

其次，对多项即将到期的税收配套政策以及其他税收优惠政策予以补充和完善。例如，国务院《关于印发进一步鼓励软件产业和集成电路产业发展若干政策的通知》（国发[2011]4号），财政部、国家税务总局《关于延长国家大学科技园和科技企业孵化器税收政策执行期限的通知》（财税[2011]59号），财政部、商务部、海关总署、国家税务总局《关于继续执行研发机构采购设备税收政策的通知》（财税[2011]88号），财政部、海关总署、国家税务总局《关于修改〈科技开发用品免征进口税收暂行规定和〈科学研究和教学用品免征进口税收规定〉的决定》（财政部、海关总署、国家税务总局令第63号）等。

再次，对进出口税收政策进行调整，促进产业技术创新。2010年，财政部、工业和信息化部、海关总署、国家税务总局联合发布《关于调整重大技术装备进口税收政策有关目录的通知》（财关税2012]14 号），对部分领域所需重大技术装备进口（部分关键零部件、原材料）税收政策进行调整，鼓励企业开展技术创新。

2.各地进一步提高税收政策的可操作性。

各地纷纷发布文件增强税收激励政策在本地区的操作性，近三分之二省（市、区）出台了落实企业研发费加计扣除政策的具体实施办法。2006年以来，财政部、国家税务总局、科技部等有关部门出台的《关于企业技术创新有关企业所得税优惠政策的通知》（财税[2006]88号），国家税务总局《关于印发〈企业研究开发费用税前扣除管理办法（试行）〉的通知》（国税发[2008]116号），科技部、财政部、国家税务总局《关于印发〈高新技术企业认定管理办法〉的通知》（国科发火[2008]172号），科技部、财政部、国家税务总局《关于印发〈高新技术企业认定管理工作指引〉的通知》（国科发火[2008]362 号）等文件，对企业研发费用加计扣除、高科技企业税收优惠、研发仪器设备加速折旧、职工教育经费税前扣除等政策的适用范围、条件和程序等作了明确规定，有力提升了企业创新创业活力。

截至2011年底，全国有24个省（市、区）就研发费用税前加计扣除政策出台了相关操作性文件。北京、天津、辽宁、上海、江苏、浙江、福建、江西、河南等地出台了本地区高新技术企业认定管理的具体实施办法。部分地方在示范区域开展税收政策改进试点，先行先试，有所突破。比如，中关村科技园区出台的试点政策—财政部、国家税务总局《对中关村科技园区建设国家自主创新示范区有关研究开发费用加计扣除试点政策的通知》（财税[2011]81号），财政部、国家税务总局《对中关村科技园区建设国家自主创新示范区有关职工教育经费税前扣除试点政策的通知》（财税[2011]82号）。这方面的政策突破主要体现在：

一是将示范区内科技创新创业企业为在职研发人员缴纳的“五险一金”（基本养老保险费、基本医疗保险费、失业保险费、工伤保险费、生育保险费和住房公积金）、新药研制的临床试验费等费用列入研发费加计扣除范围；

二是将示范区内科技创新创业企业职工教育经费税前扣除比例由2.5%提高到8%，且超过部分准予在以后纳税年度结转。目前，上述相关政策已推广至上海张江、武汉东湖和安徽合芜蚌国家自主创新示范区（综合试验区）。

北京市还制定出台了《北京市科学技术委员会北京市财政局 北京市国家税务局 北京市地方税务局关于印发中关村国家自主创新示范区技术秘密鉴定办法（试行）的通知》（京科发[2011]471 号）等配套文件。主要突破点包括：

一是允许国家新药、国家一级中药保护品种、经审（鉴）定的国家级农作物品种、新一代信息技术、国防专利和技术秘密等6类创新成果作为核心自主知识产权申报，扩大核心自主知识产权的范围；

二是降低高新技术企业认定门槛，对注册满半年不足一年的企业，可申请认定高新技术企业，发蓝底证书（不可享受税收优惠）；

三是对技术专家在认定组织工作中的评价内容进行调整完善，技术专家不再对科技研究开发管理水平、企业总资产和销售额增长率指标组织评价。这些地方提高税收政策可操作性的具体实施办法，使得企业能更好地利用政策加大研发方面的投入，推进科技进步。

3.税收政策落实方面取得进展。

据统计，2011年各地的企业研发费用加计扣除政策惠及2万多家企业，减免税额超过252亿元。高新技术企业认定总数及所得税减免额创新高，政策对推动区域经济转型升级起到重要作用。2008 年至2011年间，对全国6万多家高新技术企业减免税总共2 259 亿元，同期这些企业上缴的税收是2.1万亿元，其专利和新产品占有率都占了三分之一以上，政策效益是非常明显的。2010年度，全国高新技术企业因享受15%税率优惠而减免的企业所得税为687.71亿元，26个省（市、区）享受15%税率优惠的高新技术企业数量较上年增长了43.8%；6个省（市、区）享受税率优惠的高新技术企业超过1 000家，占全国高企总数一半以上；15个省（市、区）减免企业所得税额超过10 亿元。[1]可见，高新技术企业认定及税收优惠政策对加快经济发展方式转变起到重要作用，成为新兴产业发展和经济转型升级的重要力量。

企业职工教育经费税前扣除政策的实施取得新进展。2010年度，江苏、辽宁、广东、新疆、大连、海南、宁夏、安徽、北京、山西等10个省（市、区），有9.4万家企业享受了企业职工教育经费税前扣除政策。其中，江苏、辽宁和广东三个经济发达地区省份享受政策的企业较多，合计占上述 10 个省（市、区）的91.49%。新疆维吾尔自治区有3 618家企业享受了该政策，同比增长159.7%，全区企业职工教育经费税前抵扣的应纳所得税额为1.73亿元，同比增长159.7%；广东省享受政策的企业数同比增长35.8%，全省企业职工教育经费税前抵扣应纳税所得额为12.29亿元，同比增长45.43%；大连市有3 212家企业享受了该政策，企业职工教育经费税前抵扣的应纳税所得额为4.64亿元；辽宁省（不含大连）享受政策的企业数同比增长8.4%，全省企业职工教育经费税前抵扣应纳税所得额为3.64亿元，同比增长8.1%。

（二）现行税收政策支持科技创新的不足之处

1.政府税费规范性程度不够，促使企业成为创新主体的机制和政策有待完善。我国企业税外的收费、罚款等负担还存在过多、过滥、随意性大等问题，虽经多年整顿清理有所改进，但还不能令人十分满意。政府制定和实施税收激励政策的同时，需要配套规范对企业的各项收费，真正减轻企业创新创业的压力。另外，各级政府部门在制定政策和实践当中，对企业是投入主体的认识往往还不够到位，需进一步划清政府与市场的界限，用少收多留、普惠激励的方式激活企业科技投入的积极性。

2.对创新的核心要素人力资本的激励力度不足。科技创新，人是第一要素。但长期以来，相关制度尚未充分体现对人力资本的足够补偿和有效激励，现行科技税收政策中对人力资本激励措施存在着缺陷与不足，缺乏完善的对科技人才的税收激励机制。人力资本的税收优惠机制在企业所得税和个人所得税方面都有一定的优化空间。

3.针对区域、基于企业资质认定等的税收优惠偏多而聚焦企业创新活动的税收支持不足。在多年税收优惠政策陆续推出累积而成的税收优惠支持格局中，针对不同区域（如区域战略在高端取得批复认定）、不同企业资质认定（如是否取得“高新技术企业”认定）的税收优惠偏多，但聚焦于企业创新活动、特别是中小企业创新活动进而有效行使税收手段的支持政策，则嫌不足。

二、进一步落实和运用税收激励政策支持科技创新的建议

（一）把握《深化财税体制改革总体方案》出台的契机，加快税制改革，形成有利于科技创新的税收制度环境

中共中央政治局2014年6月30日审议通过了《深化财税体制改革总体方案》，明确新一轮财税体制改革，2016年基本完成重点工作和任务，2020年基本建立现代财政制度。总体方案确定了预算、税收和财政体制三大关键改革领域。制度环境对技术创新过程有着至关重要的影响。政府作为制度环境的供给者，所制定的法律、法规政策都对技术创新产生重要影响。为使支持科技创新的税收政策充分发挥效应，需要结合财税改革总体目标和科技发展战略，深化税收制度改革，有效清理、整顿、归并、降低税外负担，从制度体系上优化支持企业为主体科技创新的税制框架和环境。

（二）总结经验，再接再厉，根据创新活动特点，进一步落实运用税收激励政策

1.推进创新政策体系中“普惠性”激励政策的实施。“普惠性”激励政策有助于充分发挥市场对技术研发方向、路线选择、要素价格、各类创新要素配置的导向作用，引导企业成为技术创新决策、投入、组织和成果转化的主体。应继续推进税基式的税收激励政策，调动企业从事科技创新的积极性，充分体现政府扶持科技创新的政策意向，全面落实企业研发费用加计扣除等普惠性措施，重点是落实其操作方案和实施细则。

2.进一步运用结构性减税支持科技创新。加快“营改增”步伐，通过在电信等行业引入增值税抵扣机制，减少重复征税，支持相关行业发展中的专业化细分和“内生的”升级换代努力，积极发展互联网时代以商品流通、物流配送等为表现的网络经济链条，同时以培育新兴产业为主线，进一步推进结构性减税政策。

3.总结示范区试点经验，逐步在全国推开研究开发费用加计扣除新政策。可加计扣除的研发费用范围较窄，在一定程度上抑制了企业从事研发的积极性，不利于激励企业增加研发投入。应积极总结评估财税[2011]81号文、财税[2011]82号文等政策在北京中关村、上海张江、武汉东湖和安徽合芜蚌国家自主创新示范区（综合试验区）等地的实施效果，进行适当调整和优化，择机在全国推开。

4.根据创新活动的特点，继续提高税收政策的可操作性。应进一步分析认识创新活动的特点，在深化财税体制改革中进一步细化当前政策的适用范围、条件、程序、配套要求等细则，提高税收政策的可操作性。推动现有政策的切实落实。比如，各地方政府应尽快制定出台专门针对研发仪器设备加速折旧、职工教育经费税前扣除的具体操作细则。继续运用技术转让税收减免政策、技术先进型企业所得税优惠政策、企业过渡期所得税优惠政策，并及时总结实践经验，对到期政策进行改进和完善。

5.运用税收政策鼓励长期科技投资，特别应探索对产学研结合、集成创新研发等特定创新活动的税收激励政策。一般情况下，这类科技创新活动投资大，周期长，企业实际面临的风险比较高。化解风险一方面固然需要依靠企业自身的技术和财务手段，另一方面，则需要政府采取税收政策支持产学研结合的科技研发创新活动、目标长远的阶梯式成果转化战略和科技人才梯队培养等，以降低综合风险，激励企业和合作伙伴创新。

6.加强对企业创新成果商业化的政策激励。制定有利于科研机构和高等院校的科研成果向企业转移的税收激励政策。同时，应配套考虑进一步完善科研成果产权界定方面的法律法规。

7.强化优化对人力资本的税收激励机制。建立健全对人力资本的足够补偿和有效激励机制，需从企业所得税、个人所得税入手，调整和优化有助于人力资本的税收优惠政策，激励科技人才的创新活动，促进全社会创新创业意识的培养与弘扬。可借鉴法国推行了30年颇有成效的产学教育协议制度。(CIFRE（)法国政府资助博士生到企业完成博士论文，企业通常与博士生签订完成论文所需的3年雇用合同。企业每雇用一名博士生，会获得政府连续3年每年1.4万欧元的补助，同时享有每年1.4万欧元的税收减免，但企业须向博士生支付不低于2.3 万欧元的年薪），探讨结合中国实际的类似可行方案。

8.改进相关工作机制和协调机制。要健全税收优惠管理的工作机制，提高税收政策的透明度，优化与企业、相关院校、机构的信息交流，及时客观评估税收激励政策的实施效果。同时，建立税务部门与科技部门的联合工作机制，加强政策宣传与咨询服务，并结合知识产权保护等事项，在法律事务方面加强与司法部门的协调合作。

【参考文献】

[1] 方 重：《企业自主创新与税收政策相关性研究》，合肥工业大学博士论文2010年。

[2] 黄永明，何 伟：《技术创新的税收激励：理论与实践》，《财政研究》2006年第10期。

[3] 张文春：《税收政策在促进高新技术产业发展中的作用及其机理分析》，《中国人民大学学报》2006年第1期。

[4] 赵志耕：《促进自主创新的税收政策》,《中国税务》2006年第5期。

[5] 韩 洁，何雨欣，程士华：《支撑全局着眼长远：深化财税体制改革述评》。

【作者简介】

贾康，财政部财政科学研究所所长

刘薇，华夏新供给经济学研究院研究员