对于房地产政策，我们限制的应该是无效需求。比如说没有钱买的，杠杆特别高的。但如果是有效需求，为什么要抑制呢？现在是不管有效和无效，一律都限了。我认为，这个政策是不够完整的。对于有效需求，不应该限，反而是应该释放出来，来解决产能过剩问题，增加经济发展的动力。

　　房地产发展应兼顾民生

　　首先是房地产行业的性质。其性质应该包括两个方面：一方面是民生的性质；另一方面它也是国民经济发展的重要领域和行业，现在甚至说是重要的支柱行业。但这两个该怎么平衡？多年来经济领域一直有经济增长和改善民生孰轻孰重的争论。我的判断是，住房政策前几年主要的偏差是过多强调经济增长，而忽视改善民生。截至2012年人口普查，全国有1700万户人均面积低于80平方米，有2800万户的住宅没有自来水。

　　其次是政府和市场在其中应该发挥什么作用？有种意见认为，保障的房子应该由政府负责，其他的房子应该由市场负责。我们认为，这样的提法有点似是而非。不管什么样的住宅，政府和市场都应该发挥它的职能定位。即使是市场化程度很高的领域，政府的规划非常重要。如果政府把比较少的资源投入到普通住房， 更多的资源投入到高档住房，这就是政府职责的偏差。

　　所以，我认为，任何一类性质的住房，政府和市场都要发挥作用。只不过住房的标准越高，市场化作用的程度越高，但是政府仍然发挥作用，包括税收政策、土地资源的投入等。同样的，保障性住房在各种住房中的档次比较低，但市场也会发挥作用。

　　十八届三中全会提出，构建以政府为主提供基本保障、以市场为主满足多层次需求的住房体系。我们认为，这里“为主”的含义就说明不是“单一”的。我们从十八届三中全会的提法中可以领悟到，那种“保障住房由政府管，高档住房由市场管”的这个说法是不对的。

　　我认为，基本保障住房以政府为主，市场为辅；高档住房以市场为主，政府为辅；其间的各类住房依次按档次划分，越是低档的，政府发挥的职能就要大一点；越是高档的，市场发挥的职能就要重要一点。

　　五项具体建议

　　上述两点有点务虚，下面则是一些具体建议：

　　首先是有关住宅分类。我认为，对于住宅的分类，过去的分类有很多是不够科学的。比如说经济适用房，按理解这是一种比较低价的房子。对房子定位了，但谁有资格来买这类房子，往往是不严谨的，所以出现了很多生活水平、收入水平还不错的家庭去买经济适用房。实践已经证明，政府对经济适用房投入的资源不少，但效果很有限。

　　所以我们认为，仅对房子分类是不行的。应先对居民分类，在此基础上再对房子分类。所谓对居民分类，就是什么样的人，政府对他有什么样的责任和义务去解决他的住房问题；然后，不同类别的人用不同类别的房子去解决他的住房需求。哪些人是公租房，哪些人我可以把产权给你，但房子必须是小的，同时又符合最基本住宅条件的。对居民分类后，用不同类别的房子去满足不同类别的居民的住房需求。我们认为，这类政策将会比现在注重住房分类，而不注重居民分类的政策效果会更好。

　　其次是规划问题，这个非常重要。从上届政府就提出，全国计划3600万套保障性住房，而且要给各地分计划实施。但有些地方把保障性住房的规划设计到了离城市很远的地方，也没有很多配套措施，公共设施很差，结果很多人不去。还有些地方把保障性住房盖得太密集，容易形成社会管理上的薄弱环节。

　　我发现，有的地方保障性住房盖了以后还有空置的现象。一边是基本住房条件达不到，但另一边却出现保障性住房空置，其中很重要的原因就是没有规划好，没有相应的公共设施，特别偏远。所以我们提出来，规划是非常重要的。不能因为政府投入了财政资源，土地便宜，就把规划做成这个样子。

　　第三是房价。 这么多年，政府出台了很多政策，往往都是以抑制房价上涨为目标，都是把房价作为出台政策的目标。而且每次政策出台的时间，都是在统计了房价上涨速度比较快的时候。但事实上，目前的房价指标统计并不科学。现在经常说一段时间，比如说一个月这个城市一共卖了多少房、多少钱，把总的钱数除以总的面积，就是这个月的房价。

　　但要想定位一个具有时间性的指标，每一个时间点的统计数据必定是同一个质量的统计对象。而现在的办法是，比如说这个月房价上涨了5%，但如果这个月低档房卖得多，高档房卖得少，统计出来的房价就是降的；同样，这个月房子都降价了，但如果说高档房买得多，低档房卖得少，统计出来的数据就是房价涨了。也就是说，这个指标可能产生与实际不符的误导的信号。

　　在这种情况下，如果想让房价低一点，统计的时候就把便宜的房子多统计一些，贵的时候少统计一些；若想房价涨幅高一点，统计时就可把高价的房子多统计一些，便宜的房子少统计一些。因为每个月销售多少面积，销售多少钱，时点是没有一个标准的，是以签约算还是以付款算，还是以其他算。因此现在的房价统计，在相当的程度上有人为可以调控的空间。信号不科学，同时还可以人为调控，所以很多政策如果以这样一个房价指标作为前提来出台，那就可以想象政策一定会有很多的误判，因为信号失真。

　　我认为，真正的房价指标统计是同样质量、同一性质的房子。

　　此外，房价里面没有地段因素。其实现在的住房，地段对价格的影响超过了住宅建设成本的影响。一个房子卖得便宜还是贵，地段的影响超过了房子本身的面积和质量的影响。我们现在的房价里根本就没有地段因素，所以这个信号和实际就是偏离的。

　　第四是限购。限购是继税收、房贷首付比例、房贷利率等很多政策以后，政府实施的一个行政手段，力度比之前的政策都大。但我认为，目前中国国民经济整体处在产能过剩的状态，钢材（3411， -36.00， -1.04%）、水泥、玻璃（1281， -13.00， -1.00%）都是属于建筑的基本材料，都处于产能过剩，而另一边我们还却在用行政手段去限制需求，从总体上不符合中国当前国情。

　　我们限制的应该是无效需求。比如说没有钱买的，杠杆特别高的。但如果是有效需求，为什么要抑制呢？现在是不管有效和无效，一律都限了。我认为， 这个政策是不够完整的。对于有效需求，不应该限，反而是应该释放出来，来解决产能过剩问题，增加经济发展的动力。所以对于限购政策，不加区别的限购和现在国民经济发展总的方向是不一致的。

　　第五是关于保障性住房。搞保障性住房原本主要是解决低收入家庭的住宅需要。但是中国不同地区不同城市，居民的收入水平是不一样的。我建议，保障性住房不要以一个地方的低收入的比例来安排，而是要以居住的条件作为制定计划的依据。前面我讲的人均居住面积低于8平方米的，没有自来水的，厨房厕所都没有的居民，都应该列入保障性住房的计划中。如果这个地方没有这样居住条件的居民，那说明这个地区保障性住房解决了，可以不再建设保障性住房。如果有的地方这种居民多，就可以延长完成计划的时间，对于特别困难的地方，财政应当给予倾斜。

　　所以，保障性住房制定计划，不要以人口比例来定，而是以目前城镇居民居住条件达不到最低住宅水平的为依据，有多少，算多少。这样就比较符合各地实际。

　　几年前，我就提出过，住宅的问题不能分两类，应该分三类。保障性住房计划以外的相当一部分居民，也属于偏低收入者，若要完全按照市场化的形式来解决他们的住房问题是不现实的。所以我当时建议，要再分出一类，即普通住房。

　　按照三类来分就是，保障性住房是限价限购，对于共有产权房，控价控购；如果这两部分明确了，剩下的房子，放开价格，放开购买，不做任何限制，充分发挥高档住房在市场调节、政府收取财政资源方面的功能。

　　靠房产税难抑房价

　　靠房产税抑制房价、防止泡沫，是完全得不到数据支持的。世界银行对于各国房地产的分析报告表明，所有房产出现泡沫的案例中，最典型的就是美国的金融危机。美国金融危机就是从房贷开始的。实际上靠房产税抑制房价上涨，抑制房价泡沫很难做到。

　　在国外，房产税是解决最基层政府提供公共服务的问题。在中国，土地是国有的，房屋是私有的，征房地产税的话，一个征税对象，一部分财产是私人， 一部分财产是国家，这个怎么收。此外，土地是增值的，房屋是贬值的，今年征了，明年再征的时候，那么土地所有者是否要多征收点，住宅所有者是否能少征收点？

　　此外，试点的方案，理论和法理上可以模糊点。但搞房地产税立法，是需要理论和法理依据的。

　　我的建议是，要控制房价上涨或筹集财政收入，应该在销售环节征收一个消费税。其中，包括税率、税基等完全可以由中央政府授权地方政府来决定。

　　（作者系国家税务总局原副局长，北京联办财经研究院院长，本文根据作者在复旦大学地产金融同学会新年论坛演讲整理，标题为编者所加）