新中国成立以后，党和政府一直都很关注残疾人的教育、康复、就业与生活。在1994年的税制改革中，国家进一步明确了帮扶残疾人发展的税收优惠政策。这些政策主要包括财政部、国家税务总局印发的《关于企业所得税若干优惠政策的通知》、《关于对福利企业、学校办企业征税问题的通知》等一系列文件。这些政策优惠期长、准入门槛低、优惠额度较大，对促进残疾人就业，保障残疾人合法权益，改善残疾人生存环境和生活条件，促进地方经济发展，维护社会稳定发挥了十分积极的作用。

随着经济体制改革的不断深入，企业不断改组、改制。原税收优惠政策逐渐不再能适应形势发展的需要，原税收优惠政策及征管方面也暴露出一些问题：

第一，按原政策规定，可享受税收优惠的民政福利企业必须是由各级民政部门、残疾人联合会、街道、乡镇、厂矿投资举办的企业，且经济性质必须是集体性质的企业。此政策显然已经落后于经济体制改革的进度。

第二，原政策设计缺乏科学性，对一些盈利水平高的行业存在过度减免税问题。

第三，福利企业税收优惠政策的实施效果并不理想，与安置残疾人就业的规模不相吻合。

第四，税收政策设计不够完善，导致在税收征收管理中骗取税收优惠的案例时有发生，执法人员总是忙于福利企业真与假的甄别。这是令税务人员最头疼的问题。

新税收优惠政策下，残疾证件难鉴定

2007年，财政部、国家税务总局印发了《关于促进残疾人就业税收优惠政策的通知》（财税〔2007〕92号），国家税务总局、民政部、中国残疾人联合会印发了《关于促进残疾人就业税收优惠政策征管办法的通知》（国税发〔2007〕67号）。新的促进残疾人就业的税收优惠政策自2007年7月1日起施行。

这些政策显示，国家帮扶残疾人的政策有了方向性的调整。简单说，就是将帮扶的重点由残疾人的就业单位“福利企业”，调整为鼓励残疾人“本人就业”。

笔者认为，新的鼓励残疾人就业的税收优惠政策，一方面是要进一步帮扶残疾人增加就业机会，并且保障残疾人在就业岗位的权益；另一方面，是要解决利用残疾人身份骗取国家税收优惠的问题，堵塞税收优惠管理中的漏洞。

就打假防骗来说，应该说新政策的确发挥了挤出假福利企业的作用。据民政部统计，自2007年下半年起，福利企业中陆续有相当一部分企业开始自行注销。2006年，全国共有福利企业30199个，2007年减为24974个，比上年减少5225个；2008年减为23780个，比上年减少1194个；2009年减为22783个，比上年减少997个；2010年为22226个，比上年减少557个；2011年为21507个，比上年减少719个。5年间，全国福利企业共减少了8692个，占2006年底福利企业总数的28.8％。这种情况在发达地区更为严重。与2007年相比，上海市2009年实际退出的福利企业有778家，占2007年初福利企业数的36.98％，残疾职工人数减少了11090名；北京市2010年有405家企业不愿意再申请福利企业资格认定，涉及2975名残疾职工的就业问题。

新政策出台后，基层税务机关可以不再为甄别真假福利企业绞尽脑汁，但又有了新的苦恼——作为个人的残疾人信息的真实性难以鉴定。由于新的优惠政策改“补企业”为“补人头”，所以一些企业开始在“人头”的信息上做起了文章。由于残疾人的鉴定工作由残联负责，民政福利企业的认定工作由民政部门负责，而税收优惠政策由国税、地税部门执行，这就造成了资格认定与税收减免管理某种程度的脱节。

基层税务机关认为，他们对企业、个人申报信息的真实性很难辨析。其一，他们对企业报送的用工合同、出勤表、保险单等基本资料的真实性难以核实；其二，企业申报的支付给残疾人的工资的真实性无法准确核实；其三，对纳税人提供的残疾证是否真实也无法核实。税务人员说，大部分福利企业属于中小企业，他们的职工，包括残疾人职工变动比较频繁，资格认定工作量大，程序繁琐。这还不可怕，最令人苦恼的还是类似残疾证这样的基础信息真假难辨。

即使是在没有完全挤干假福利企业“水分”的情况下，即使是在还有不完全真实信息的情况下，2011年8月，残疾人就业促进网发布的《中国按比例安排残疾人就业研究报告》显示：我国残疾人集中就业的载体福利企业的数量，近年来大幅减少，残疾人就业的数量也在减少。截至2011年6月，我国福利企业已从1995年的6万家缩减至不足2.2万家，安置的残疾职工也比1995年的93.9万人减少了30多万人。

被牺牲的往往是残疾人的就业机会

在市场经济下，具有独立市场主体地位的企业一定是逐利的。企业是否去申请做福利企业，主要取决于是否有利可图。

从残疾人方面看，新的鼓励残疾人就业的税收优惠政策和修订后的《中华人民共和国残疾人保障法》的实施，从理论上说应该是有利于残疾人就业的。如一，扩大了享受税收优惠的企业范围，从过去的限于民政部门、街道和乡镇政府举办的国有、集体所有制企业，扩大到由社会各种投资主体设立的各类所有制企业。如二，企业安置残疾人的比例，从50%下降到25％以上，且残疾人职工人数不少于10人，即可享受税收优惠。如三，简便了福利企业的认定，从过去由省民政、国税、地税三个部门联合认定，调整为由民政一个部门认定，各省民政厅又下放了审批权力，省辖市人民政府民政部门为福利企业认定机关等。

但是从企业方面看，新的优惠政策与企业逐利的本性显得有些矛盾。如新政策规定“企业向残疾职工支付不低于所在区（县）最低工资标准的工资”。我国《最低工资规定》要求，“最低工资标准每两年至少调整一次”。最低工资的不断增长和调整，增加了福利企业的管理成本。新政策规定“福利企业必须为残疾职工按月足额缴纳基本养老保险、基本医疗保险、失业保险和工伤保险等社会保险”。企业为残疾职工缴纳的社会保险基数在逐年调整、逐年增高，使得一部分福利企业的退税款已经不足以支付残疾职工的社会保险。新政策规定“福利企业必须具备安置残疾人上岗工作的基本设施”。为了给残疾职工创造良好的工作和生产环境，企业需要安装便于残疾人生产的无障碍设施、劳动保护设施等。这些专项服务增加了企业的生产开支。新政策规定“可退还给福利企业的增值税或减征的营业税的具体限额，以当地最低工资的6倍确定，但最高不得超过每人每年3.5万元”。据浙江省国税局统计，2007年税收政策调整后，福利企业残疾职工人均退税额已从4.5万元逐年下降为2.45万元。最高退税额的封顶使实际退税额在下降，企业已经无利可图。原福利企业选择退出，同时也就意味着残疾人就业岗位的减少。

再从国家机关、社会团体、企业事业单位、民办非企业单位看。2008年修订的《中华人民共和国残疾人保障法》第三十三条规定“国家实行按比例安排残疾人就业制度。国家机关、社会团体、企业事业单位、民办非企业单位应当按照规定的比例安排残疾人就业，并为其选择适当的工种和岗位。达不到规定比例的，按照国家有关规定履行保障残疾人就业义务。国家鼓励用人单位超过规定比例安排残疾人就业”。第三十六条规定“国家对安排残疾人就业达到、超过规定比例或者集中安排残疾人就业的用人单位和从事个体经营的残疾人，依法给予税收优惠”。

但是在实际执行中，鼓励残疾人就业的税收优惠对于国家机关、社会团体、企业事业单位、民办非企业单位，没有任何吸引力，他们多以“缴金”代替“安人”，很少真正吸纳、安置残疾人就业。

中国残联下发的《关于使用2010年末全国残疾人总数及各类、不同残疾等级人数的通知》表明, 2010年末全国残疾人总数为8502万人。2013年，中国残联公布了2012年度全国残疾人状况监测情况，报告涵盖了残疾人发展状况的主要方面，包括残疾人的康复、教育、就业、社会保障以及社会参与等方面的情况。报告显示2012年度，劳动年龄段生活能够自理的城镇残疾人就业比例为37.2%，农村为50.0%。中国残联报告称，残疾人总体生活水平与全社会平均水平仍存较大差距。

说到底，社会福利事业具有的本性是公益性的，企业的逐利与公益的目标是相悖的，一些单位减员提效的目标也与公益的目标格格不入。这种本质上的矛盾决定了两者之间调和的难度，同时也决定了鼓励残疾人就业的税收优惠常被扭曲的宿命。