昨日，十二届全国人大三次会议举行第二次全体会议，全国人大常委会副委员长李建国作关于中华人民共和国立法法修正案草案的说明。立法法是一部“管法的法”，这是该法实施15年来首次修改。去年8月和12月，全国人大常委会两次审议立法法修正案草案。3月15日，将对草案进行表决。

【焦点1】政府规章

政府规章制定不得减损公民权利

【草案说明】

李建国（全国人大常委会副委员长）：立法法修正案草案规定，制定地方政府规章，没有法律、行政法规、地方性法规依据，不得设定减损公民、法人和其他组织权利或者增加其义务的规范。

同时，考虑到地方实际工作的需要，修正草案规定，应当制定地方性法规但条件尚不成熟的，因行政管理迫切需要，可以先制定地方政府规章，规章实施满两年需要继续实施规章所规定的行政措施的，应当提请本级人民代表大会或者其常务委员会制定地方性法规。

【解读】

政府不能随意限行限购

姜明安（北京大学法学院教授，1998年和1999年作为行政立法研究组的成员，曾参加过立法法试拟稿的起草）：机动车限行、限购具有“减损公民、法人和其他组织权利”的性质，今后实施这些行为必须有法律、行政法规、地方性法规的依据。这意味着，政府不能再随意限行、限购。

北京、深圳等城市对机动车限号，都是以发布“通告”的形式实施的。姜明安认为，“通告”只能算政府“红头文件”，法律效力连“规章”都算不上。规章必须经市政府常务会议或全体会议审议通过，市长签署。文件政府部门即可发，主管副市长或部门首长即可签署。

姜明安说，根据立法法草案，一旦有些地方规章实施满两年，接下来要么依法成为地方性法规，要么就得及时废止。

【焦点2】税收法定

政府收什么税须人大立法决定

【草案说明】

李建国说，十八届三中全会决定提出了落实税收法定原则的明确要求。据此，立法法修正案草案明确“税种的开征、停征和税收征收管理的基本制度”只能由法律规定。

【解读】

15种税依暂行条例征收

姜明安说，税收法定是法治国家的基本原则。所谓“税收法定”，是指税收只能由全国人大及其常委会制定的法律规定，行政法规、地方性法规和规章均不得新设税种、税率、征税对象等或改变法律已规定的税种、税率、征税对象等。

目前，我国现行的18种税中，只有个人所得税、企业所得税和车船税等3种税是由全国人大及其常委会制定法律开征，其他15种税都是国务院制定暂行条例开征的。

去年12月，提请全国人大常委会审议的立法法草案二审稿规定，“税种、纳税人、征税对象、计税依据、税率和税收征收管理等税收基本制度”只能由法律规定。

昨日提请大会审议的三审稿，修改成“税种的开征、停征和税收征收管理的基本制度”只能由法律规定。

前段时间，财政部上调燃油税，有人质疑财政部随意调整税率。根据三审稿的表述，今后税率的调整是否由法律规定？

参与修法的人士告诉新京报记者，三审稿中未明确指出“税率”也由法定，并不意味着比二审稿倒退。纳税人、征税对象、税率等都属于税收基本要素，因此在三审稿中不一一列举。

十二届人大三次会议新闻发布会上，大会新闻发言人傅莹介绍，今后政府收什么税，向谁收，收多少，怎么收，都要通过人大立法决定。总的目标是要在2020年之前，全面落实税收法定原则。

【焦点3】司法解释

“两高”司法解释须报人大备案

【草案规定】

立法法修正案草案规定，最高法、最高检作出的属于审判、检察工作中具体应用法律的解释，应当自公布之日起三十日内，报送全国人民代表大会常务委员会备案。

【解读】

旨在防“解释修改立法”

姜明安认为，修正案新增这样的规定，是为了限制两高的司法解释权，多年以来，两高（特别是最高人民法院）发布了大量的司法解释，比如法律条文100条，司法解释往往搞出二三百条。

姜明安说，有些解释已经不完全是解释，而是在立法或修改立法，即使是解释，有些也是对人大常委会立法解释权的侵越。为了纠正这种偏向，这次立法法修改专门增加了这项规定。今后，必须大力加强人大立法，以适应立法需求。

【焦点4】立法权

公民提出审查建议人大应反馈

【草案说明】

李建国说，十八届四中全会决定提出，明确地方立法权限和范围，依法赋予设区的市地方立法权。目前全国设区的市284个，按照现行立法法规定，享有地方立法权的有49个（包括27个省、自治区的人民政府所在地的市），尚没有地方立法权的235个。

立法法修正案草案在赋予所有设区的市地方立法权的同时，明确设区的市可以对“城乡建设与管理、环境保护、历史文化保护等方面的事项”制定地方性法规，法律对较大的市制定地方性法规的事项另有规定的，从其规定。原有49个较大的市已经制定的地方性法规，涉及上述事项范围以外的，继续有效。

【解读】

应把立法审查制度激活

这么多较大的市如果都拥有立法权，如何对其进行监督和审查？

全国人大法工委相关负责人表示，设区的市享有立法权后，法律法规数量确实大幅度增加，为维护法制统一提出了挑战，这需要进一步做好备案审查工作。

姜明安说，全国人大和省级人大应建立专门的法规、规章监督审查机构，人大的其他专门委员会和人大常委会工作机构可配合其监督审查。

本次立法法修正案草案，加强了备案审查力度。草案规定，全国人大有关的专门委员会和常委会工作机构可以对报送备案的规范性文件进行主动审查。

北大五学者曾就拆迁条例上书全国人大，引起社会关注。姜明安说，现在公民、组织申请审查，什么回复也没有，其请求如石沉大海。人大收到审查请求后，应给请求人回封信，回电子邮件也行。

对此，立法法修正案草案规定，全国人大有关的专门委员会和常委会工作机构可将审查、研究情况，向提出审查建议的国家机关、社会团体、企事业组织以及公民反馈，并可以向社会公开。

姜明安说，立法法应通过程序把我们的立法审查制度激活。

立法法修改过程

2000年7月法律施行

《中华人民共和国立法法》施行。制定立法法的目的是规范立法活动，健全国家立法制度，确定不同法律等级的调整范围，严格立法程序，保障公民权利，维护法制统一。

2013年11月三中全会

十八届三中全会通过了《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》，要求“加强人大预算决算审查监督、国有资产监督职能。落实税收法定原则”。

2014年8月初次审议

十二届全国人大常委会第十次会议对立法法修正案（草案）进行了初次审议。这是立法法实施14年后的首次修改。随后公开征求意见。

2014年10月四中全会

十八届四中全会通过的《决定》要求，“实现立法和改革决策相衔接，做到重大改革于法有据、立法主动适应改革和经济社会发展需要。对不适应改革要求的法律法规，要及时修改和废止。”

2014年12月二次审议

十二届全国人大常委会第十二次会议对草案进行了第二次审议。草案规定：地方政府规章不得设定减损公民、法人和其他组织权利或者增加其义务。随后公开征求意见。

2015年3月三次审议

十二届全国人大三次会议听取了立法法修正案草案的说明，近3000名全国人大代表将对立法法修正案草案进行审议。

声音

只有良法才能善治。我们不能简单地说有法可依，其实更重要的是有良法可依。因此立法法的修改非常重要。

——全国人大常委会委员辜胜阻

立法法规定国家立法体制、立法权限划分、立法程序等。现在讲“四个全面”，其中包含全面推进依法治国，依法治国首先是要有法，而且是良法。立法法就是一部确保国家能制定出良法的非常重要的法律。

——中国政法大学教授应松年

目前地方实施的限行限购措施，基本上可视为规章性文件。很多法律赋予的公民权利被规章和规范性文件限制、蚕食。限购、限行等限制公民权利的规范性文件，表面看起来有依据，但从法律上讲，对于限行、限购，无论是规章还是规范性文件都是没有这个权力的，实际上违反了“职权法定”原则。

——中国政法大学副校长马怀德