酝酿十年，跨越三届人大，历经四审，素有“经济宪法”之称的预算法完成首次大修。这场预算制度改革，对于全口径财政收入已超20万亿元的中国来说，意义重大，无疑将引领新一轮财税体制改革——全国人大常委会8月31日通过了关于修改预算法的决定。在我国深化财税改革的关键期，推进预算管理法治化，为突破各项改革难题提供了法律依据。

预算公开首次入法

“政府投资或是进行基础设施建设，背后要有财力作支撑。因此，只有管好政府的‘钱袋子’，才能起到规范政府行为的作用。这需要细化公开‘花钱’的全过程和具体内容，从而保障公众的知情权、建议权和监督权。”财政部财政科学研究所原所长贾康接受《经济日报》记者采访时表示。

如何解决公众“看不懂”预算的问题，一直是关注焦点。从现行法“只字未提”预算公开，到二审稿将向社会公开预算、预算调整、决算写入总则，再到三审、四审将预算公开时效、内容等条款补充入法，预算法的修改正在一步步完善。

值得关注的是，新预算法强调未按规定公开或作出说明，将被追究行政责任。专家表示，预算公开入法之后的贯彻落实至关重要。每一笔钱的去处需要说清楚，给百姓一本“明白账”，这样的监督才更有力、更有效。

突出“绩效”理念

新预算法多处强调了“绩效管理”：编制预算要参考“有关支出绩效评价结果”；人大出具的预算审查报告，要就“提高预算绩效”提出意见和建议……“从项目编制、到执行、再到结果检验，都要引入绩效管理，将有助于解决‘拨款性’财政的弊端，从‘一拨了之’转为重视资金的使用效率，这是整个预算管理模式的转变。”财政部财政科学研究所副所长白景明认为，推进绩效管理应在财政资金分配中更多地引入竞争性机制，减少政府部门的自由裁量权，同时要引入第三方机构对政府花钱进行绩效评价，但如何建立独立公正的第三方评估机制是个新课题。

北京大学法学院教授刘剑文有一个形象的比喻，预算法实现了从“帮助政府管钱袋子”的法律转变为“规范政府钱袋子”的法律。据了解，在加强预算“约束”上，新预算法还增加了有关“预算调整”的规定，表示除有关规定外“各级政府不得作出预算调整的决定”。同时，也加强了追责“约束”，挪用重点支出资金，或者在预算之外及超预算标准建设楼堂馆所的，责令改正，对负有直接责任的主管人员和其他直接责任人员给予撤职、开除的处分。

地方债将“开正门”

截至去年6月末，各类地方政府性债务总计17.8万亿元。但是，关于地方债，现行预算法中只有“除法律和国务院另有规定外，地方政府不得发行地方政府债券”这“一句话”。显然，这已经不能适应地方债管理的现状。一则，地方政府需要通过发债等合理融资渠道补充财力，需要放开发债“闸门”。二则，目前地方债管理和使用确实存在不规范之处，党的十八大以来建立的关于地方债的新举措，也需要在法律层面予以规范。

针对上述问题，新预算法不仅增加了允许地方政府举借债务的规定，还细化到“怎么借”、“怎么管”、“怎么还”。比如，限定了举债主体、方式和规模，明确举债的用途应当是“预算中必需的建设投资的部分资金”，“只能用于公益性资本支出，不得用于经常性支出”。在风险控制上，更是明确举借债务应当有偿还计划和稳定的偿还资金来源，国务院建立地方政府债务风险评估和预警机制、应急处置机制及责任追究制度。

“地方债管理在法律层面的转变，体现为从一句话到一个体系的扩充。这为地方债管理搭起制度框架，有助于地方政府尝试有偿融资渠道建设，保持地方政府财力的稳定性。”贾康表示。

提高专项转移支付效率

专项转移支付，在缩小地区间财力差距、促进区域协调发展上发挥了重要作用，但近年来也暴露出配套资金压力过大、资金使用零碎、效率不高的问题。

对此，新预算法有针对性地提出解决方案。比如，对于资金配套带给地方政府的压力，新预算法提出，上级政府在安排专项转移支付时，不得要求下级政府承担配套资金。再如，为提高资金使用效率，新预算法提出，要建立健全专项转移支付定期评估和退出机制，市场竞争机制能够有效调节的事项不得设立专项转移支付。“这就是要让市场机制发挥更大的作用，让财政资金能够节约、有效、高效地使用。”白景明说。

专家认为，预算法治化将经验“固定”下来，有针对性地解决财税改革中的难题；允许债务融资和规范转移支付，将为地方探索政府理财渠道和建设新的地方税体系提供财力支撑。同时，政府行为的合理化也将为企业的公平竞争、创业发展营造良好氛围。