探索预算执行审计的创新思维

如何创新和发展预算执行审计，一直是我们这些年来在审计实践中不断思考的问题。刘家义审计长提出了预算执行审计必须体现宏观性、针对性和时效性的要求。温家宝总理也再一次强调了要加强预算执行审计，使各级财政预算更加公开透明。这些讲话精神为我们创新和发展预算执行审计提供了新的思路。

一、破解创新与发展预算执行审计的难题

众所周知，我国开展大规模的预算执行审计“同级审”，突破了预算执行审计“同级审”的体制性障碍，推动了《审计法》明确预算执行审计“同级审”，理顺了“同级审”的法律关系。但如何创新和发展预算执行审计，确实是一个值得认真思考的问题。

以财政收支的真实性、合法性为重点，在摸清家底的基础上，抓住财政支出中的热点、难点问题，实施综合财政审计，堵塞财政支出“黑洞”，规范财政收支管理，使有限的资金发挥最大的效益。

近些年来，基层审计机关预算执行审计面临的困惑和难题，从根本上来讲就是作为审计直接依据的预算（包括政府预算和部门预算），缺乏完整性、科学性、规范性，有据难依。一方面，财政收入归集不完整，财力聚集不到位，收支不能平衡，不能满足预算支出的实际需要，“缺口”预算、“差额”预算的情况广泛存在；另一方面，非税收入大量游离于预算之外，“体外循环”，列收列支现象普遍，相当部分部门的日子过得有滋有味。加上事权与财力的界定不明确、不对称、不透明，无法准确把握政府预算的范围与幅度，导致部门之间在实际获得财政资金方面严重苦乐不均，相互攀比现象突出。上述情况表明：预算执行审计面临的困惑和难题，不仅影响到审计自身的发展，影响到审计职能作用的发挥，更影响到财政体制改革的深化和地方经济社会的发展。因此，预算执行审计要想更有效地发挥其作为国家经济安全运行和社会健康发展 “免疫系统”功能的作用，要想摆脱目前的窘境，就必须跳出原来的审计模式，创新审计理念。这不仅是经济社会发展对审计工作的迫切要求，也是预算执行审计内在发展的规律要求。

二、理清创新和发展预算执行审计的思路

创新和发展预算执行审计，必须理清创新和发展的思路。探索出创新和发展预算执行审计的基本思路应该就是：解放思想，实事求是，摒弃传统的审计思维和方法，把预算执行审计的触角向预算编制与管理和财政资金使用效益两头延伸，重点对预算执行结果进行综合分析，查找、揭示政府在预算编制与管理和财政资金使用效益方面存在的缺陷和问题，重点查找、揭示收支规模和结构的完整性、合理性与有效性等方面存在的缺陷和问题。

1、在思想认识上，一是要充分认识到财政预算在合理配置资源、保护生态环境、维护公平与效率、宏观调控、促进科技进步、促进经济社会发展目标实现等方面的重要作用。二是要充分认识到财政预算是通过预算编制、预算执行、预算管理等几个环节共同作用完成的。三是要充分认识到国家审计机关不仅要对预算执行情况进行审计监督，而且更要通过一定的形式，关注预算的编制与管理和资金使用效益情况，并充分发挥其在促进预算编制、加强预算管理、提高财政资金使用效益方面的作用。

2、在审计思维上，要重点强化创新意识，跳出传统思维，坚持以人大批复的预算为依据，在跟踪预算执行结果的基础上，重点分析预算安排是否符合国家的宏观经济政策要求；是否体现公共财政的理念；是否有利于改善民生；是否有利于优化经济环境；是否有利于推进地方经济社会发展目标的实现；是否体现事权与财力相匹配的原则；是否体现节约与效能的原则；是否有利于建设服务型、法治型政府，重点揭示预算执行不到位或者产出差异的原因，提出改进、完善预算编制和管理以及提高财政资金使用效益的措施与方法。同时，强化宏观意识，不拘泥于一时一事；强化大局意识，不纠缠于枝末细节；强化责任意识，不敷衍，不厌战，找准目标，理清思路，做好服务文章；强化综合分析，突出建设性功能。

3、在审计内容上，要按照现代审计理念，在从源头上整体把握所有财政资金的收支情况、分配情况、管理情况、使用情况的基础上，重点关注那些事关全局性、敏感程度比较高、资金量比较大的部门、单位、项目和资金，在查处违纪违规的同时，重点分析预算编制是否完整、预算口径是否全面、结构比例是否优化、指标安排是否合理（是否体现公平）、分配标准是否一致、编审程序是否合规、方法是否科学等方面的内容。重点查找预算编制和管理中不符合国家产业调整和环境保护等宏观经济政策要求；不符合本地实际和经济社会发展目标；不符合落实科学发展观要求；不符合构建和谐社会和法治政府以及实现社会公平理念；不符合改善民生和维护百姓利益；不符合财力与事权相匹配、建立公共财政体系、降低行政成本等问题。

4、在技术方法上，为了保证创新和发展预算执行审计取得实质性成效，在安排和确定年度审计计划前，审计机关必须广泛听取各方面的意见，切实把领导关心、群众关注的热点、难点、焦点问题，作为预算执行审计项目列入计划，开展监督，促进问题的解决。在这个过程中，要充分发挥审计调查涉及面可以更广、操作比较灵活、被审计单位比较容易接受等优势，在加强审计的同时，加大审计调查的分量，以求对某些涉及全局性的问题作比较全面深入的调查了解，确保做到情况清楚，分析透彻，建议可行。同时还要充分利用计算机在数据提取、数据处理和综合分析方面的优势，根据税务管理、财政预算、部门预算、国库收付等都有独立软件的实际，实行计算机的全方位覆盖审计，以提高审计效果，提升审计质量。

5、在成果运用上，一是要求被审计单位正视审计查出的问题，从纠弊改错、建章立制、加强管理的角度，狠抓审计结论和整改的落实。二是注重对体制、机制、制度、管理层面以及制定、落实政策法规方面存在的具有普遍性、倾向性、苗头性的问题进行归类、整理、汇总，并加强综合分析，提出具有针对性和可操作性的解决问题的措施和办法，供党委、人大、政府及有关部门采纳参考。三是充分运用审计的独立性特征和建设性功能，争取政府和汇同有关部门对一些必须规范、且条件已经具备或者创造条件可以规范的事项，通过地方性法规或者部门规章予以规范化、制度化、长效化。四是要建立科学、有效、便捷的信息传递渠道或者平台，并形成制度，保证审计信息传递的畅通和无障碍，广泛借助媒体和社会的力量，对审计结论和审计建议的落实情况实行有效监督和跟踪，增强审计的公开和透明程度，最大限度的提升审计成果运用的作用。

三、夯实创新和发展预算执行审计的基础

创新和发展预算执行审计，对审计机关和审计人员提出的要求是全新的。它不再仅仅是要求审计机关和审计人员满足于翻翻帐本，看看凭证，找几个违纪违规问题，处罚几个钱那么简单，它要求审计机关和广大审计工作者必须全面的夯实基础，包括思想基础、组织基础、技术基础、队伍基础，这里特别强调的是夯实队伍基础和组织基础。

全面提高审计人员的理论素养、思维层次和业务技能。在这个基础上，根据预算执行审计点多、面广、线长、政策性强的特点，必须强化包括项目安排、人员布局、质量要求、时间进度、处理口径、综合分析、信息披露、经费保障在内的统筹运行模式，统领预算执行审计工作，打破科室界线，集中优势兵力，统一组织部署、统一审计方案、统一人员调配、统一技术方法、统一成果运用、以审计工作方案为纽带，以信息化手段为支撑，实现组织方式上的“点”“面”结合，既分工又合作，既责任明确，又强调效率。（杨艳）

单位：吉林省辽源市龙山区审计局

地址：吉林省辽源市辽河大路139号

邮政编码：136200

电话：0437-3166171