小金库治理难点与对策

　　自1995年财政部、审计署、中国人民银行联合开展“小金库”清理检查以来，“小金库”名词已被广大人民所熟知。期间，国家多次采取多部门联动，全国范围内的“小金库”清理检查活动，2009年由中纪委牵头，联合财政、审计等多部门联合开展了“小金库”的清理检查，2010年3月23日，国务院在北京召开第三次廉政工作会议，中共中央政治局常委、国务院总理温家宝在会上发表讲话，明确提出继续开展“小金库”治理工作。在此基础上，各级审计机关每年都将“小金库”的查处作为审计工作的一个重要工作内容来抓，对扼制设置“小金库”行为起到了积极作用。

　　如此高频率、多层次、多部门、全方位开展治理活动，深刻反映了“小金库”危害严重性，治理的紧迫性，治理工作的艰巨性，党和国家对治理工作立场、态度的鲜明性。

　　一、小金库的概念

　　《国务院办公厅转发财政部、审计署、中国人民银行关于清理检查“小金库”意见的通知》（国办发[1995]29号）第一条和《财政部、审计署、中国人民银行关于清理检查“小金库的具体规定的通知》（财监字[1995]29号）第二条规定：凡违反国家财经法规及其他有关规定，侵占、截留国家和单位收入，未列入单位财务会计部门账内或未纳入预算管理、私存私放的各项资金，均属”小金库“。

　　通过“小金库”的定义可以看出“小金库”资金是由相关人员的主观意识，采取各种手段，将单位资金纳入少数人控制，为方便少数人随意支配使用国家资金而私自设置的小钱柜。

　　其资金来源主要采取收入不入账，利用虚假票据套取资金，及利用工会、协会等不独立核算的机构作为单位和部门设置小金库借口。

　　二、设置小金库的动机

　　综合分析，部门和单位违规私设小金库主要有以下几种动机：

　　（一）是为部门小集团利益而设置。少数人为解决请客送礼、滥发钱物、铺张浪费等不合规支出，逃避相关部门监督和处罚，采取设置小金库，从小金库资金中解决不合规支出具有一定的隐蔽性和方便性；

　　部分人员认为市场经济条件下，要想有调动干部职工工作积极性，除提拨使用外只有通过额外的物质奖励，加之部门之间因业务需要，送点礼物联络感情是必须的，但国家财务制度又不允许，为逃避审计等监督机关的审计检查，采取设置小金库的办法解决上述问题。

　　（二）是为地方利益而设置。当前地方经济发展不平衡，财政状况不相同，中央财力高度集中，分灶吃饭的财政体制没有真正形成，公开、合理、透明的财政转移支付政策尚在不断完善之中，要发展，上项目，要发展，跑项目，不跑没项目的现象不同程度存在，名目繁多的对地方各种考核、达标、升级、等不是与地方经济利益挂钩就是与领导干部政绩挂钩，地方各级都需妥善应对，跑项目过程中及应对考核过程中不合规支出又要处理好，部分人员认为通过小金库支出可以满足了这种需求，不得已设置小金库……

　　（三）是为个人利益设置小金库。由于干部选拨、任用、考核、奖惩制度，监督机制，责任追究制度还不完善、不到位，公务员分类管理制度未落实等原因，跑官、要官、买官，任人为亲的现象不同程度存在，部分人员利用掌控的小金库资金打点个人的前途，既实现了个人的目的，又不需个人掏腰包一举多得。

　　三、小金库形成原因

　　国家财务制度严禁设置“小金库”，相关部门不断加大“小金库”查处力度，而“小金库”行为却屡禁不止，表现的是由于“小金库”为少数人控制，能为少数人随意支配资金提供方便，能为少数人带来现实的利益，得到相应的回报而又能逃避国家相关部门的监管形成；究其根本是行为人法纪观念淡薄，价值观扭曲，体制、机制不健全、不完善造成的。

　　（一）是行为人法纪观念淡薄，缺乏财经法纪知识和守法意识。

　　部分人员平时不注重学习国家财经法规知识，不按财务制度办事，按个人的喜好和习惯处理财务问题，或者明知不可为但报有侥幸心理，既使相关部门查出后再想办法解决。

　　（二）是行为人及相对人价值观念扭曲。部分干部没有树立正确的、健康的、文明的价值取向，对社会负面现象缺乏正确的认识，对社会主义法制建设、政治建设缺乏系统的全面的有效理解，经不住诱惑。

　　（三）是体制机制不够完善，责任追究不到位。诱发小金库产生和发展是一个多方面的原因，涉及到干部教育管理，财政体制的健全和完善，规范、透明的选人用人机制，公务员的分类管理等，要统盘考虑各方面存在的制度、机制缺陷，不断完善，整体推进，标本兼治，才能起到治病救人的目的，从根本上杜绝设立小金库的动机。

　　（四）是监管和查处不力。一是监督检查流于形式，由于监督检查机构受经费制约，查出小金库问题以罚代法现象不同程度存在，只侧重处罚单位，不侧重责任追究，往往大事化小，小事化了收钱了事。二是检查人员业务素质有待提高，检查方法有待更新。通过多年的常规审计和其它相关部门检查，违纪单位手法也在不断变化，传统的审计和检查手段很难适应小金库的查处。三是监督体制有待完善。审计机关有审计权，没有直接责任追究权，相关部门有责任追究权，又缺乏大量的专业人员，如何协同配合有待完善。四是制度建设滞后。如小金库的定性还是1995年出台的政策，新时期小金库的概念、如何认定、如何处理缺乏政策支持。

　　四、小金库的危害及治理难点

　　设置小金库，严重扰乱了国家正常的财经秩序，妨碍经济社会健康发展，影响社会和谐稳定，损害了国家利益，逃避了国家财政收入，导致国有资产的流失，滋生了浪费和腐败，腐蚀了领导干部，损害党和政府的整体形象，损害了干群关系，必须严厉予以惩处。

　　小金库问题不仅是一个财务问题，它涉及到干部的管理和教育，涉及到我国的财政体制、干部人事体制，涉及到多部门协同配合，权限划分，资源整合，涉及到上下工作业务关系等多个方面和环节，只有通盘考虑，整体推进才能实现治理和铲除设置小金库的行为。

　　五、治理“小金库”的对策

　　清理整顿和治理“小金库”对于铲除腐败滋生的土壤，建立健全惩治和预防腐败体系具有十分重要的意义，必须按照标本兼治的原则，加大综合治理的力度，从源头上铲除“小金库” 存在和蔓延的土壤。

　　（一）强化宣传教育，提高干部队伍法纪意识。利用报纸、广播、电台、电视、法制讲座、典型案例警示教育等多种形式、多种渠道开展财经法规宣传教育，筑牢思想道德防线，使广大班干部职工深刻认识到设立“小金库”的违害性，从而从思想上、行动上抵制设置“小金库”的思想和行为，努力形成良好法制环境的氛围，为彻底铲除小金库行为筑牢思想防线。

　　（二）是加强干部教育和监管。

　　通过不断加强干部队伍财经法纪、法制教育、职业道德教育、价值观教育，促其在思想上牢固树立正确的人生观和世界观，筑牢拒腐防变的防线。

　　（三）是加强制度建设，健全管理体系。

　　认真调研、分析、查找在财政分配制度、干部人事制度、监督管理体制等各个方面存在的漏洞和环节，综合考虑，加强制度建设，严格责任追究，是从源头预防和治理“小金库”的产生和漫延。

　　（四）是健全信息渠道，拓宽小金库信息来源。要广泛宣传，充分利用电视、网络、举报电话等渠道，发动群众监督的有利条件，为其反馈情况提供有效平台，让“小金库”人人喊打，使其无处藏身，达到有效扼制小金库的目的。