从金融案件透视基层央行内部会计控制存在薄弱环节
【摘要】：内部控制的概念经过了由“部分控制论”向“全部控制论”的发展过程。控制内容已超越会计和财务范围，渗透到一个单位经营管理的全过程。同时内控目的也由保全资产和财务资料的准确可靠性，发展到更重要的是执行管理政策，提高单位管理经营效益、效率的各个层面。但是无论如何演变，始终都应该把资产安全和防范风险作为内部控制的核心。本文试图通过对人民银行通报的河北省张家口市宣化支行冯X挪用资金案件作为案例进行分析，根据内部控制在实践中存在的问题进行分析，并对如何加强基层央行内部会计控制提出一点措施和建议。
【关键词】：内部控制；内部会计控制
《中国人民银行分支机构内部控制指引》认为内部会计控制是通过制定和执行一系列具体的制度、程序和方法，对相关风险进行识别、分析和应对的机制和动态过程，包括内部控制环境、风险评估、内部控制活动、内部控制的信息及其沟通、对内部控制的监控五个要素。近年来，基层央行在业务开展过程中，不断加强内部会计控制，健全完善内控制度，落实岗位责任制，强化监督检查，对构建基层央行内部会计控制，防范资金风险起到积极的作用。近期，人民银行通报了XX省XX市XX支行冯X挪用资金案件，却暴露出部分基层央行存在内部会计控制意识不强，违规操作，制度不落实，教育不深入，内控不严密，监督管理不到位、责任追究不严格等问题，透视出基层央行内部会计控制种种薄弱环节。如何健全和完善内部会计控制体系，提高防范和化解各类风险的能力，是基层央行亟待解决的问题。
一、从案件透视分析基层央行内部会计控制存在的薄弱环节
（一）控制环境建设未能引起足够重视。内部会计控制环境的好坏对内部会计控制是否有效发挥起着至关重要的作用，即便设立良好的内部会计控制制度，也会因执行者的能力不足、意识不强或存在道德风险而达不到应有的效果。《内部控制指引》中对内部控制环境从道德风尚、行为规范、激励机制、纪律约束等方面进行了阐述，并强调要提高员工对内部控制的参与意识，营造一个良好的内部会计控制环境，尽可能地消除道德风险，促进控制环境效用长期保持下去。从冯X抢挪用公款7000万元的案件看，内部会计控制失效的根源不在于没有内部控制制度，而在于控制环境的不完善，内部会计控制制度没有落到实处。冯强个人长期放松思想改造，价值观、利益观严重扭曲，盲目追求享乐，理想信念动摇，同时，也暴露出人民银行宣化支行内控管理松懈，风险防范意识淡薄，有章不循，违规操作，用人失察，疏于管理等严重问题。
（二）会计核算控制漏洞堵塞不到位。实际控制中，因核算操作不到位导致失控现象依旧存在。从冯X一案可以看出，冯X向XX支行综合业务部副主任兼票交换员谎称宣化区、县农村信用联社理事长委托他来办理同城票交换业务，并递交了3份同城票据清算差额凭证；在超过交换时间、以及3家金融机构票据交换员均未到场的情况下，综合业务部副主任违规受理了冯X自行编制提交的同城票据清算差额凭证，未经接柜员审核，将凭证直接交记账员记账和复核员复核。其3人在审查冯X递交的同城票据清算差额凭证时，发现票面要素存在3项错误，在此情况下，未予质疑，将正确的填写要素告诉冯X，让其重新填制同城票据清算差额凭证并再次审查票面正确后为其办理了转账业务。冯X从农村信用联社的超额备付金账户中共支取7000万元。凡此种种漏洞，充分暴露基层行管理不严，不按制度办事，不按程序操作，“重人情、轻制度”、“重关系、轻规则”，使制度在执行中打折扣。
（三）控制资源利用率低。由于没有明确的控制目标，各职能部门只是安于自身职能的执行，部门间沟通交流的少，资源利用率低。虽《中国人民银行会计基本制度》提及会计有关业务部门各司其职、分工协作，但如何加强部门之间的协调和沟通，界定各自的责任，没有一个制度对此加以规定，这为实际工作带来了许多麻烦，甚至可能引起对全局的重大风险。冯X在2008年11月份宣化支行中层干部竞聘中聘为综合业务部主任，而被XX市中心支行会计部门否决，但XX支行领导未引起重视，改任其为综合办公室主任，这为日后作案留下风险隐患。
（四）风险评估相对较弱。《内部控制指引》将风险评估从分支机构的基本相关风险的类型、风险评估框架的建立、风险的识别、分析和应对，对相关风险进行持续监控和有效管理等进行了阐述，但风险评估不是一个部门就能解决的，它需要相关部门的通力协作，在深入研究业务流程的基础上，确定哪些部门、哪些环节存在风险，以及这些风险需要哪个部门采取怎样的措施进行控制，只有这样，才能将风险降低到可接受的程度或水平。就人民银行县支行岗位整合后，县支行综合业务部门和综合办公室两个部门负责人的职责孰重孰轻，哪个部门风险更大，没有进行过评估，岂能将一个用银行贷款投资股票形成巨大亏空，参与经商办企业的人用到综合办公室主任这个位置。
（五）信息的交流和沟通渠道不畅，未形成信息资源共享。内部会计控制作为一个动态系统，它包括不同环节之间持续不断的信息流和资金流，其每个控制环节都执行不同程序，并与其他环节相互作用与影响。冯X作为综合公办室主任伪造了《关于辖区农村信用社增加超额备付金的通知》，并加盖伪造的公章发出。由于各部门间未加强信息沟流和交流，使伪造公文堂而皇之发出，并执行，最终酿成案件。
二、强化基层央行内部会计控制的措施和建议
（一）营造良好内部环境，增强风险防范意识。强调“人”的重要性。中央银行内部会计控制始终应对员工的思想意识、道德风尚、行为规范等方面予以高度关注和积极有效的引导，而核心在于营造一个良好的内部控制环境。一是通过构建央行文化体系等方式，倡导良好的道德风尚，提高员工对内部会计控制的认知程度、参与意识和责任意识，使内控成为防范业务风险的“紧箍咒”，不仅要关注员工八小时以内的思想动态和社会交往情况，还应延伸到八小时以外，及时消除和化解风险隐患，从思想上构筑起案件风险防范的堤坝；二是通过制定具有操作性的员工行为准则、建立激励约束机制和有效的监督制约机制等，最大可能地激发员工参与和推进内部控制的所有有利因素，及时纠正各类违规现象，使内部会计控制环境意识深入人心。三是牢固树立“制度先行”的管理理念，每项业务、每项操作都有章可循，并严格在制度监督之下，增强内控机制的牵制力和约束力
（二）应将风险管理和内部控制作为会计管理的核心问题。中央银行所面临的风险有的会降低央行履行职责的效率，有些会直接影响央行在社会经济中的权威性和形象，冯X一案是人民银行近年来发生的一起性质恶劣，涉案资金巨大的案件，严重影响了人民银行的社会形象，教训深刻，发人深省。在面临风险影响因素多元化和复杂化的情况下，中央银行内部会计控制应将对风险的管理扩展到发展战略层面，树立全面风险管理理念，建立起全方位、多层次的风险管理机制，对风险管理进行有效识别与评估，提高央行内部控制效率。对此，中央银行可结合自身机构特点建立相关风险识别与评估体系，实施以风险为导向的监督管理体系。
（三）强化检查监督，确保制度的贯彻落实。一是切实落实部门内部监督制度，要建立和完善岗位之间的监督制约关系；部门负责人要切实履行管理责任，按规定对本部门的业务开展监督检查。二是充分发挥有关部门的监督作用。要充分发挥会计、科技、办公室等部门对一些业务负有的检查、监督和指导的职责，发挥纪检监察、人事、内审和事后监督的监督合力。
（四）落实内控责任，完善考核机制。一是要建立有效的内控执行情况的考核机制，将内部控制检查中发现的问题及其整改情况与绩效考核挂钩，切实发挥内控建设在内部管理上的作用。二是要抓好落实责任关。突出对发现问题的责任认定，督促各级领导干部和工作人员深入细致地分析问题，对有章有循、有法不依、违规操作酿出问题和屡查屡犯、整改不彻底的要坚决追究有关人员责任。
（五）建立风险评估、监测和风险预警长期机制。会计资金监督和预警是通过对日常会计核算和账务处理进行全面梳理、分析，查找会计资金风险点及薄弱环节，对可能导致风险发生的因素进行分析，对被监测部门防范控制会计资金风险的能力和水平进行评价，预测风险后果及严重程度，并提出相应整改措施及建议，从而达到风险识别、预警、防范和化解，确保会计资金安全的目的。建立风险评估、监测和风险预警机制是加强会计内部控制与管理，提高风险控制能力的重要措施。结合目前央行不同现状，建立风险评估、监测和预警机制应做好三个方面工作：一是建立组织体系。在内控建设领导小组的统一领导下，建立事后监督中心、会计、内审、纪检等部门共同参与的风险评估、监测、预警组织体系；二是建立风险监测与预警监督指标体系。分层次划分各类风险指标，按实际风险状况确定各类风险分值；三是进行分析评价。按照一定方法科学计算出总体指标分值，进行定性定量的分析判断和评估，提出改进措施和建议。各相关部门可以参考风险评估、监测结果有针对性的开展工作，突出重点，提高工作效率。