新形势下小煤矿税收征管的探讨

　　一、当前小煤矿税收征管的现状

　　自2002年以来，随着煤炭市场行情的不断好转，煤炭价格持续上扬，煤的开采和生产量也越来越大，利润空间也相应增加，使得小煤矿的数量与日俱增。通过对鹿山矿区、龙湖矿区、宏伟、岚峰地区煤矿数量的调查分析看出，2002年该地区共有小煤矿58对，到2005年该地区小煤矿就增至79对，三年间增加了21对。当前小煤矿的经营方式主要为独立经营和租赁经营。根据各煤矿矿井的不同情况，地税部门主要采用的征收方式主要有两种：一是查账征收管理模式；二是核定征收管理模式。随着经济的不断发展，小煤矿税收在税务部门的税收征管中所占的比重越来越大，小煤矿的税收征管已成为税务部门税收征管工作中的主抓方向之一， 但由于利益驱动，煤炭行业的税收流失情况也很严重，特别是小煤矿由于各种因素共同影响，情况更为突出。因此，新形势下如何加强对小煤矿的税收征管，显得极为重要，完善小煤矿税收征管机制，具有更加深远的现实意义。

　　二  小煤矿税收管理工作中存在的主要问题

　　（一） 不能准确确定煤炭计税价格

　　由于供求关系的变化、政府宏观经济调控等诸多因素的影响，使得煤炭市场价格波动较大（以2005年地税北兴分局掌握的数据为例，年初煤炭平均价格在210元/吨左右，5月份煤炭平均价格在240元/吨左右，而8月份煤炭平均价格在200元/吨左右），而小煤矿矿主不能真实反应生产销售中的价格信息，加之我们现有的税收管理和技术手段相对滞后，不能迅速地做出反应，以致我们对查账征收的小煤矿的账目中的吨煤价格和申报中的吨煤价格的真实性很难及时准确掌握；对核定征收的小煤矿不能及时调整核定吨煤价格，以至产生税款流失和税务机关与纳税人之间税收争议等现象。

　　（二） 计税产量核定难度大

　　由于小煤矿分布分散广泛，煤炭生产技术复杂，生产经营随意性较大，地税部门很难掌握各矿井的实际生产能力和每月实际生产产量，使得在实际征收工作中计税产量不够准确，虽然煤炭税控装置已经运行，但部分煤矿地处偏远，信号不能传输，仍未安装煤炭税控装置（从地税北兴分局的掌握情况看，辖区内共有小煤矿79对，安装税控装置的有57对，未安装税控装置的有32对，占总数的41%）。由于以上情况从而产生了税收征管不到位，纳税人隐瞒生产产量、销售产量和申报不实等现象，为税收及征管工作带来了一定的难度。

　　（三） 查账征收煤矿税款流失现象依然存在

　　由于煤炭行业出现卖方市场，煤炭销售渠道增多，一些小煤矿在销售过程中采取账外现金交易，不计入销售账目，隐瞒销售收入，偷逃所得税，特别是向私营及个体货场、焦化厂销售用煤，不需开具销售发票，不记账，使得会计信息失真。这些现象给税务机关对上述企业的所得税征收管理工作带来了一定的难度，使得一部分煤炭税收流失。以地税北兴分局为例，2005年1-8月份，核定征收的小煤矿吨煤单位税负为15元，而查账征收的小煤矿吨煤单位税负只有10元，从中可以看出，查账征收的小煤矿税款流失情况依然很严重。

　　（四） 存在证照不全、未审批煤矿开采偷税漏税现象

　　一部分小煤矿，由于资源、安全等方面问题或因行业特殊管理的制约不能正常生产，煤炭管理部门要求其在规定的期限内进行整改完善，使得行政许可手续不完备，不能按规定办理工商登记，致使税务部门不能掌握其实际情况，而这部分小煤矿又具备一定的生产开采能力，各自实际存在间断性煤炭生产销售行为，当税务机关人员进行纳税检查时，矿井关停手续齐全，使得这一部分小煤矿存在着不申报或不如实申报现象。

　　（五） 矿井分散、征管力量不足

　　由于小煤矿矿井数量多、地处偏僻且分散、隐蔽性强、随意性大、经营人员成分复杂，而税务部门的征管力量相对比较薄弱，加之缺少必要的交通工具，使得小煤矿征收管理工作难度较大，通过对地税北兴分局的调查不难看出这一问题，北兴辖区面积近1000平方公里，辖区内分布着79对小煤矿，这些小煤矿间相对距离较远，然而北兴分局正式干部却只有5人，如果每个煤矿都检查一遍需20多天，征管力量不足的问题十分突出。

　　（六） 小煤矿矿主纳税意识差

　　大部分小煤矿业主文化素质普遍偏低，依法纳税观念淡薄，普遍存在对税收政策法规知识了解不足、纳税意识差的情况，受自身利益的驱动，千方百计的偷逃税款，不能按期申报，偷税漏税现象时有发生，如假停产、买矿不申报等，有的还经常与税务人员“捉迷藏”、“打埋伏”，有的还会利用社会关系网干预税收执法，因此管理的难度非常大。

　　三 小煤矿税收管理工作中采取的主要措施

　　（一） 抢抓机遇、制定方案、明确责任

　　煤炭市场行情好转对个体小煤矿而言是求发展、上规模的一个千载难逢的好机会，与之相应的小煤矿税收收入也会随之增加，加强小煤矿的税收征管工作就理所当然地成为当地税务机关的主要工作。主要的措施有：1、成立小煤矿税收征管办公室，专门负责辖区内所有小煤矿的税收征收管理工作，把原来由分散式管理变为集中式管理。2、明确分工，确立小煤矿税收征管办公室的各项职责。对税务登记、建帐建制和申报缴税等各环节进行明确分工、各负其责，要求严格审查，严格管理。3、建立健全规章制度，结合小煤矿管理工作实际，严格落实《执法责任追究制度》。

　　（二） 加强内外部税收征管和检查力度

　　1、摸清税源底数，加强税籍管理力度。 （1）对辖区内小煤矿进行全面的普查，注重清理漏征漏管户，对没有登记的补办税务登记，并将其全部纳税资料进行归档，加强对煤矿开业、变更、停业、以及非正常户的登记管理，对证照不全、未审批的小煤矿建立临时税务登记，并且完善小煤矿的纳税信用等级评定制度，使小煤矿的管理逐步走向规范化。（2）建立小煤矿管理登记清册，制定小煤矿基本情况调查表，对小煤矿的投资、井型、大巷进尺、煤层厚度、原煤种类、吨煤成本及销售去向等情况做详细调查归档。（3）建立小煤矿征收台帐。记录每个小煤矿每月原煤销售数量、吨煤平均单价、销售收入、应纳税额、已纳税额、欠缴税额等，有利于随时查阅小煤矿每月纳税情况。

　　2、深入矿井，加大执法力度，做到四个掌握。在煤矿税收征管工作中，要经常性的深入矿井，了解煤矿的生产销售情况，不断提高执法刚性，重点打击偷税漏税行为。针对地税部门征管力量不足的现实情况，可以对于煤炭部门已掌握并能提供产量的煤矿和地税部门已掌握且纳税情况较好的煤矿减少执法检查次数（如一季度检查一次），把工作重点放在那些煤炭部门未掌握并不能提供产量的煤矿，各种证照不全、未审批的煤矿，未办理税务登记和办理临时税务登记及纳税情况较差的煤矿，加大对其执法检查力度（如一月一次），用这种灵活的工作方法来缓解征管力量薄弱的问题。在检查工作中要加大对销售矿井的执法检查力度。销售矿井使税收征管中容易忽视的环节，而且难于提前控制，针对这一情况要采取政策宣传，让纳税人知道卖矿属于销售不动产，按照税法规定应当缴纳营业税、企业所得税，以及偷漏税的法律后果，在日常管理中，多了解其经营情况，发现苗头及时采取措施，充分利用协税护税网络，接到信息反馈及时征缴。

　　在检查过程中，我们主要做到四个掌握：（1）掌握生产经营情况。在检查中，主要参照煤炭局审批的掘进作业规程和采煤作业规程，从中确定各小煤矿的生产情况是掘进还是回采，同时，通过对原煤库存数量的查验确定其销售情况。（2）掌握生产原煤种类。通过检查，要掌握辖区内各小煤矿生产原煤的种类主要是主焦煤、三分之一焦煤、肥煤、瘦煤、贫瘦煤、贫煤、无烟煤、气煤、还是天然焦。不同的煤种都有其不同的市场价格，掌握了每个煤矿都生产什么煤，也就基本上掌握了该煤矿原煤的销售价格。（3）掌握原煤生产数量。通过对规程的检查，并与煤炭局驻各矿安检员、生产矿长进行核实，初步掌握各煤矿当月原煤的生产数量，为征收税款提供有力的依据。（4）掌握原煤销售去向和销售数量。在检查工作中，要重点询问和了解各煤矿原煤销售去向，弄清楚主要是销售给一般纳税人，还是销售给小规模纳税人，或是销售给居民做生活用煤。同时核实销售数量，认真做好记录，这样，可以按照当月原煤销售价格，确定当月的销售额，为严把申报关提供了重要依据。

　　3、加强对查账煤矿企业的账目检查力度。 解决查帐征收煤矿的所得税征收始终是煤矿税收征管工作中一大难点，在对上述企业的账目进行检查时，对其账目处理进行仔细的分析，在检查中应尤其注意以下几方面内容：（1）在材料的购买、入库、领料等环节，有无购入原材料无购货发票、虚列成本情况；（2）煤炭企业对原有固定资产、原材料进行重新评估，有无用严重的失实的价值入账，多提折旧，多列生产成本的情况；（3）煤炭企业有无收集各种发票入账，虚列费用，以最大限度人为调低利润的情况。对于以上情况要组织人力逐一查出并予以纠正，按照规定进行税前调整并加大处罚力度。

　　（三） 完善和拓宽计税产量、计税单价取得途径

　　计税单价不稳定、计税产量不真实一直是困扰税务部门小煤矿税收征管工作的一大难题，在以往的实际工作中，计税产量和计税单价的取得主要是采用了以下几个途径，一是采取由纳税人自行申报和税务部门实地考察相结合的方式，但这种方式容易产生申报不实的问题，并且需要掌握的专业知识性强；二是采取加强同煤炭部门的合作，由他们提供计税产量和计税单价的方式，但这种方式增加了中间环节，容易产生人情税等诸多不利因素；三是采取安装税控装置进行监控煤矿生产的方式，这种方式取得的数据较为真实，但由于信号传输等因素的影响，部分偏远的小煤矿仍未安装。针对以上情况要采取以下几方面的措施来完善和拓宽计税产量和计税单价的取得途径，首先，在纳税人进行申报时，要求其提供销售合同的复印件并由税务部门留存，通过销售合同考察其生产能力和销售价格。其次，要建立外调机制，对于计税产量和计税单价存在可疑问题的煤矿，要向国税部门调查其销售发票的开具情况，必要时要取得购货方的税务部门的配合，要求他们进行协查，通过销售发票的使用情况核实其计税产量和计税单价。最后，对于未安装税控装置和未经审批开采的小煤矿，在依托于煤炭部门的的协助的基础上，要加大执法检查力度，通过实地测量和依据工资、物料消耗推算的方法确定其计税产量和计税单价。

　　（四） 加强部门合作，建立信息共享机制

　　多年来的税收实践证明，税务部门仅依靠自己的力量，孤军奋战，得不到社会各有关部门的支持和帮助，是达不到最佳效果的，尤其是对地方小煤矿的管理突显重要。首先，要加强部门间的合作。要积极争取各级政府、煤炭局、财政局、公、检、法的机关和单位的支持、配合（如会同这些部门进行联合执法大检查），建立各级协税护税组织，形成一个协税护税网络。其次，要建立起长效的信息共享机制。因为小煤矿各井口的井型、年设计能力和生产能力、每个井口的年预计产量、平均销售价格各有不同，税务部门很难真实的掌握，而有关政府机关部门（如煤炭局、安监局等）会派出煤矿监管人员，对每个井口进行跟踪监管，能够为税务部门提供较真实的基础资料，使我们摸清了底数，掌握了详实的信息，使我们掌握的基础数据能够真实可靠。另外要加强地税部门与国税部门之间、不同辖区内地税部门之间的协调配合，增强信息沟通、共享能力。由于地税部门不能用增值税发票来控制煤矿的产量和单价，因此加强与国税部门的合作和信息共享，就显得尤其重要，地税部门必须充分利用其以票管税的机制来完善自己的征管工作。加强不同辖区内地税部门间的密切配合，能使我们知道用煤单位和企业所购买的原煤是哪些煤矿生产的、数量是多少，从而，可以确认小煤矿申报税额是否真实可靠，为加强税收征管提供了重要信息。

　　（五） 强化素质，提高小煤矿税收征管员专业知识技能

　　在以往的实际工作中，我们通常只注重管理，而忽视了小煤矿税收征管员的自身素质的提高，尤其是煤矿采掘方面专业知识的掌握提高，使得我们在工作中，在对小煤矿的征管工作中，对小煤矿业主提供的一些情况，不能够做出正确、及时的判断分析，为小煤矿业主的偷税漏税行为提供了可乘之机，因此，我们必须强化自身素质。提高煤矿开采有关知识应从以下两个方面入手，一是煤矿税收征管员要加强自学，利用工作之余多阅读一些有关煤矿生产方面的书籍，不断充实自己；二是税务部门要组织经常性的培训，邀请一些专业人士进行讲解，要不定期的进行煤矿生产专业知识的考核，使得煤矿税收征管员在集体培训中互相交流在实际工作中的心得体会，共同提高。

　　（六） 严把申报入库关，做到四个核对

　　对小煤矿的纳税申报和税款入库要严格管理，要求做到及时申报和足额缴纳税款。凡逾期未办理纳税申报的，及时下达《责令限期改正通知书》，并依法进行处罚；对逾期未缴纳税款的，及时下达《催缴税款通知书》，限期缴纳税款和加收滞纳金。在审核申报内容和税款入库两个环节工作中，主要做到四个核对：（1）征期申报数和日常检查数核对。在征期申报时，要严格把关，把申报数与日常检查记录的数据相核对，这样可以确认小煤矿申报的销售收入是否真实。如果申报数小于日常检查数，就责令其按检查数重新申报，如果申报数大于日常检查数，就以申报数为准，并受理申报。（2）申报产量数与煤炭局提供的产量数核对。根据实际采取就高不就低的原则，确定计税依据。（3）申报原煤销售价格与市场平均价格核对。对申报的原煤销售价格明显偏低的，要按照市场平均价格计算，防止低报价格而产生偷税的现象。（4）申报税额与入库税额核对。通过核对，可以掌握小煤矿是否及时足额缴纳税款。为此，要做出专门规定，对小煤矿申报的应纳税款，要求在申报时一并入库，防止欠税的发生。对逾期申报和申报不实的，要严格按照《税收征管法》及其实施细则的有关规定，给予处罚，促使期及时申报并足额缴纳税款。

　　（七） 落实税收公示制，贯彻“税前辅导，税中监督，税后检查”

　　为了透明执法，建立公平、公正的纳税环境，要认真落实税收公示制度，即在每个月征期将纳税人上个月的已纳税情况和本月的应纳税情况进行公示，这种方法不但使纳税人能够明明白白纳税，也使得纳税人之间能够互相监督，同时也能够杜绝税务人员的腐败现象的滋生。在对小煤矿的税收征收管理中要实行 “税前辅导，税中监督，税后检查”的征收策略，即在每个征期之前，对纳税人进行电话提醒，告知其本月合计应纳税额，分税种应纳税额等情况，做好税前预告；在每个月的征期内，认真监督每个纳税人申报的计税产量和计税单价是否真实；在每个月征期过后，对那些逾期未申报缴税或未缴足税款的煤矿下达《限期缴纳税款通知书》，并依照《税收征管法》进行处罚。

　　（八） 加强税法宣传，提高纳税人依法诚信的纳税意识

　　为提高小煤矿业主的依法诚信纳税意识，要经常采取集中宣传与分散辅导相结合的方式，把税法宣传落到实处。所谓集中宣传是把小煤矿业主集中到一起进行宣传，可以采用召开小煤矿矿长专题会议的形式（一般一年要召开两次），主要是要讲解《小煤矿征管办法》中各税种的计税依据、计算方法，以及《税收征管法》中规定的法律责任，进一步明确了征纳双方的权力和义务，要他们知道应如何交税以及不交税或偷逃抗税的后果及法律责任等，并且宣传的方式要具体直接，使他们容易理解和接受。分散辅导就是对那些税法意识淡薄仍然的纳税人，深入到矿井进行实地调查、现场辅导，这项工作是经常性的、反复性的，在潜移默化中改变其观念，增强其依法纳税意识。通过这项税法宣传工作，能增强矿长们的纳税意识，使我们的工作得到了小煤矿业主的理解和支持，促进税收工作向着良性循环的轨道发展。