关于经济责任审计的思考
摘要：经济责任审计作为一种审计制度出现，必然有其动因和目标。经过十几年的审计实践，其现实效果与目标之间还有很大差距。经济责任审计实效的不理想，是受到多种因素影响的，如，理论研究的滞后、实践经验的欠缺、审计环境复杂等。但是，经济责任审计制度的形成必将推动现代审计制度的创新，通过不断的完善，我国经济责任审计将成为依法行政、依法治国的重要保障，在推动责任政府和责任政党建设中发挥其重要作用。
关键词：经济责任 审计 思考
经济责任审计，作为我国独有的一种审计制度，始于1985年，部分省、市审计机关对厂长（经理）离任经济责任进行了探索性实践。1999年，中共中央办公厅、国务院办公厅印发了《县级以下党政领导干部任期经济责任审计暂行规定》和《国有企业及国有控股企业领导人员任期经济责任审计暂行规定》，使经济责任审计作为一项审计制度在全国推开。经历了十几年的实践和发展，经济责任审计取得了一定的成果，在促进党风廉政建设，制约权力运行，管理干部方面发挥了一定的作用。同时，经济责任审计在发展中也逐渐显现了诸多的问题，其实效也与开展经济责任审计的理论目标相差很大。实践中，各种因素制约了经济责任审计目标的实现和审计结果的利用。尽管遇到诸多问题，但是，作为一种现代审计制度的创新，尤其是适合我国国情的审计制度，经济责任审计已经得到党中央和国务院的高度重视，并将不断的完善和发展。值得预期，经济责任审计的发展将成为国家审计职能的核心内容，并在推进依法行政方面发挥重要作用。
一、经济责任审计的动因
经济责任审计的动因，探讨的是社会经济发展为什么需要经济审计的问题。一种普遍的观点认为经济责任是一种“受托公共经济责任”，即由于受托管理他人资产而承担的相对于委托人的责任。为了保护财产的安全和完整，保证会计资料的真实和可靠，明确财产经营管理者的经营管理责任，产生了审计。经济责任审计也不例外，也是由于受托经济责任的存在而产生的。如，党政领导干部和企事业管理者所承担的受托经济责任，包括管理运用财政资金、国有资源和国有资本、其他有关基金和资金，以及从事其他有关经济活动应当履行的职责、义务。经济责任审计产生的动因归结为以下几点：
（一）监督、制约权力运行。我国政府职能过宽，权力相对集中。政府官员对于经济发展和民生改善承担着重大责任，如，政府部门担当社会公共事务的管理、国有资产的保值增值、国家法律政策的执行等多种角色。在当前，我国政府的职能不清晰，政企不能完全脱离，政府在不同程度上参与市场、企业的管理，导致政府官员在权力行使过程中存在较 “越位”或“缺位”。
（二）加强和改善党对经济工作的领导。推行依法治国方略，党对经济工作的领导由直接变成间接，经济责任审计一方面能够通过为党委进行经济决策服务，加强和改善党对经济工作的政治领导；另一方面还能够通过干部管理监督，加强和改善党对经济工作的组织领导。正如刘玉慧所说，经济责任审计“是一种审计，它是以审计的方式和手段，对领导干部进行的一种监督和检查；但它又不仅仅是审计，因为它的意义以及它所产生的作用和影响，已经远远超过了审计本身；它是一种制度，一种具有中国特色的对领导干部进行管理和监督的制度和办法”，是经济监督和行政监督的有机结合。
（三）推进依法行政实施纲要的落实。随着依法治国方略的逐渐明确，建立健全责任政府已成为当务之急。有效的政府问责制不仅能提高政府效率，还会对政府官员的行为实施有效的监督、约束，避免权力的滥用、效率低下、腐败的滋生等问题。而经济责任审计正推动了问责制的建立健全，温家宝总理指出要“加快建立以行政首长为重点的行政问责制度，并把行政问责与行政监察、审计监督结合起来，有责必问，有错必纠，努力建设责任政府”，可见，经济责任审计问责已经被纳入政府问责体系。
二、经济责任审计的目标
经济责任审计不同于常规审计。常规审计主要是维护财经法纪，加强财务管理，提高经济效益，其出发点是国家的经济秩序，为经济运行保驾护航。经济责任审计有其特殊的目的性，其出发点是加强对领导干部的管理，促进对权力运行的约束，遏制腐败，推进依法行政。《县级以下党政领导干部任期经济责任审计暂行规定本规定》规定，经济责任审计的目的是，为了加强对党政领导干部的管理和监督，正确评价领导干部任期经济责任，促进领导干部勤政廉政，全面履行职责。本文认为经济责任审计应当实现以下几个目标：
（一）正确评价领导干部的经济责任履行情况，强化干部的经济管理能力。为人组织人事部门考核、使用干部提供参考依据，与传统审计监督相比，经济责任审计通过对被审计人履行经济责任的检查和评价，对被审计人行使的所有种类的国家经济权力进行监督，扩展了国家审计在国民经济管理中的职能。经济责任审计的服务对象主要是党委。
（二）防范领导干部滋生腐败行为，促进党风廉政建设。没有监督的权力，必然导致腐败。经济责任审计监督是控制权力的一种重要手段，因为，经济责任审计针对领导干部经济管理活动重要事项，如，资金运用、工程建设招标投标、土地使用权出让、产权交易、政府采购等等，经济审计就是要揭露权力在这些管理活动中是否被私有化、是否滥用，从而揭露贪污腐败行为。《建立健全教育、制度、监督并重的惩治和预防腐败体系实施纲要》要求，“强化审计监督，逐步推行效益审计，突出对重点领域、重点部门、重点资金和领导干部经济责任的审计。”由此可知，经济责任审计已被纳入反腐倡廉的重要措施之中。
（三）强化领导干部的责任意识，促进建立政府问责制度。经济责任审计通过对领导干部经济责任进行划分和认定，提示领导干部角色责任和个人责任，严格经济责任追究制度，警示被审计责任人在经济管理活动中坚持科学、民主的决策程序，提高自我约束能力，增强了领导干部的责任意识。同时，经济责任审计作为问责方式之一，在深化问责制的内容、明确问责事项，健全问责制度将发挥重要作用。
三、经济责任审计的现实效果和影响因素
经济责任审计在加强领导干部监督管理，促进反腐倡廉，增强领导干部的责任意识方面发挥了一定的作用。但是，经济责任审计工作存在着一些问题，其现实效果与目标之间还有很大的差距。主要体现在以下几个：
（一）从帐务入手实施经济责任审计的局限。经济责任审计是我国独具特色的一种审计方式，没有现成的审计经验可以借鉴，因此，经济责任审计还停留在从帐务入手的传统的审计模式中。尤其在基层审计机关，审计人员整体水平较低、审计培训跟不上，经济责任审计没有专门的人才。在审计实务中，只是在财务收支审计的基础上，增加了一些程序，如被审计责任人的意见、审前公告等，而没有在审计目标、审计内容、审计重点和审计方法上有新的突破。领导干部的经济责任不完全反映在帐务上，从账务入手审计，不能全面反映领导干部的经济责任情况，对责任的评价也失去了客观性。
（二）复杂的审计环境影弱化了审计权威。我国“行政型”的国家审计模式，决定了经济责任审计仍是一种“体系内”的监督形式，即政府的自我监督，国家审计机关实质上是政府的“内部审计部门”，其独立性和权威性相对较弱。加之经济责任审计特殊的审计对象，使得经济责任审计在独立性和权威性方面的相对劣势更为突出。因为，在这种模式下，审计机关的在业务上接受上级审计机关的指导，在行政管理上接受本级政府的领导，本级政府对审计机关的财权、人事权的管理，使“审计妥协”以服从大局的名义合理存在。在地方保护主义思想任用下，审计查出的问题被“变通”或“忽略”，审计查处、审计移送等措施避重就轻。
（三）制度缺失影响了审计成果的运用。1999年中共中央和国务院的两个《规定》，使经济责任审计作为一项审计制度出现；2006年修订后的《审计法》第25条提出对领导干部经济责任开展审计，明确了经济责任审计的法律地位；2010年12月发布的《党政主要领导干部和国有企业领导人员经济责任审计规定》，扩展了审计对象范围，涵盖了省部级领导干部，将经济责任审计提升到政治责任层面，并明确要求领导干部应当先审计后离任。但是，相关的保障措施没有跟上，经济责任审计成果在评价、考核、任用干部方面存在诸多“尴尬”。如，“先离后审”让离任审计流于形式；政府职责不清让审计问责乏力；纪检、组织等五部门之间协调配合机制不健全让审计成果显效甚微。
四、完善经济责任审计的思路和前景预期
尽管经济责任审计存在着一些问题，但随着我国经济体制改革和民主法制建设的推进，经济责任审计正在得以完善，其地位也逐步提高。可以预期，经济责任审计作为一种我国对领导干部管理和监督的制度和办法，经过不断完善，必将成为国家审计的核心。
（一）推进经济责任审计从“财务型”向“绩效型”转变。传统的财政财务收支审计主要是真实、合法性审计，它可以客观地反映经济责任人遵守财经法规的程度，保护财政资金、国有集体资产的安全。但是，经济责任审计还要评价领导干部的执政能力，如，重大决策的科学性，资金运用是否经济性和效果性，重大建设项目的效益性。而绩效审计“经济性、效率性、效果性”的内涵恰好是经济责任审计发展所需要的。《审计署2008至2012年审计工作发展规划》提出，在经济责任审计中积极穿插绩效审计的思路，深化经济责任审计，从而使经济责任审计内容更加完善与细化，重点更加突出，对领导干部经济行为的监督更加全面。应该说，绩效审计是现代审计的发展方向和审计转型的重要标志。
（二）改善审计环境，保障经济责任审计监督的效力。经济责任审计是经济监督和行政监督的融合，它从经济派生了对领导干部的权力监督，审计机关要有效行使这两种权力不是仅仅靠审计人员的“孤军奋战”，而是需要政府各部门甚至社会各界都参与进来，为经济责任审计创造一个更好的制度环境。例如，转变政府职能，用制度明确领导干部应承担的经济责任；建立健全问责制，规范经济责任审计评价的内容；地方党委、政府转变观念，高度重视经济责任审计；实行垂直领导体制，给审计更高的独立性和权威性等。在这样的环境下，经济责任审计必然会改变诸多不利局面，不辜负党的十七大赋予的使命，实现强化干部管理监督，促进党风廉政建设，推进依法行政进程的目标。
（三）强化法制建设，彰显审计成果的作用。经济责任审计的作用最终体现在审计成果的运用上。审计成果的运用需要用法制制度来维护，它不是由审计机关来单独完成的，而是干部管理部门，包括纪检、监察、组织、人事多部门的协调配合和党委的重视，是一个综合性的工作。任何一个环节出现不顺畅都会影响审计成果发挥任用。而这种“顺畅”靠的是法律制度的健全、有效。例如，由政府建立干部调动制度，确保审计在先，调动在后，解决“先离后审”的尴尬；建立责任追究制度，让审计结果有的放矢；完善审计结果公告制度，扩大监督范围；健全联席会议制度，让审计结果得到综合运用。
主要参考文献：
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