村集体建设工程项目管理的探析
村集体建设工程项目管理的探析
近年来，随着国家对“三农”的重视，农村经济得到了持续快速发展，各级政府和农村集体经济组织对基础设施建设的投入也在不断加大，村级建设工程项目越来越多。村级集体建设工程项目的投资额经常出现超估算、超概算、超预算的三超现象，已成为当前广大群众关注的又一热点问题，是当前农村发展亟待加强的一个薄弱环节。
一、村集体建设工程项目管理的现状
一是建设项目招投标不规范。目前，一些村级组织在招标过程中为了维护小团体甚至是个人的私利而千方百计在招标过程中违规操作，以达到私下交易的目的，主要体现在以下方面：1、招标人对有关招投标法规不了解，事前计划不周，工作不细，造成招标条件与实际条件不符。工程规避招标或暗箱操作，进行假招标；2、资格审查流于形式。资格预审文件编制不够合理全面，预审过程只注重形式，对投标人提供的各类证明材料没有加以实质性的审查和核实，让不合格的投标人蒙混过关；3、招标带有倾向性。少数村级组织为牟取私利与投标人串通勾结，将工程招投标进行一定限制，排挤部分投标单位；或为投标人“量身定制”资格预审文件，为其入围提供便利；4、在招标中漏标、泄标。由于标底涉及人员和环节较多，投标人把投标书送达后，进行标底的最终审计工作，标底的保密性靠时间差来保证，容易出现漏标、泄标现象。5、规避招标。如以时间紧迫等为借口，以村集体班子会议、党代表会议或村民代表会的形式确定施工单位，以集体决策为幌子规避招标。
二是建设项目施工合同签订不规范。在实际工作中，甲、乙双方由于缺乏施工合同管理的经验，订立的合同约束条款不全、内容不明、职责不清等现象经常发生。有些建设项目在签订合同时为了回避业主义务，不采用标准的合同文本，而采用一些自制的、不规范的文本进行签约。通过自制的、笼统的、含糊的文本条件，避重就轻，转嫁工程风险。有的甚至仍然采用口头委托和政府命令的方式下达任务，待工程完工后，再补签合同，这样的合同根本起不到任何约束作用。如在建设工程招投标中，有的当事人为了获取不正当利益，在签订中标合同前后，往往就同一工程项目再签订一份或者多份与中标合同价款等实质性内容不一致的“阴阳合同”，待工程实施起来，一旦涉及到经济利益，将容易导致工程项目建设纠纷的发生。
三是建设项目工程管理不到位。因村级工程绝大多数都是挂靠投标，施工技术、施工力量相对较薄弱。同时因工程较小监理公司不愿来，村里监督人员又不懂，使施工项目监督管理不到位，有的现场管理人员受利益驱动，工作不负责任，偷工减料，虚报工程款，共同谋取利益，严重影响工程进度和质量。
四是建设项目工程变更不规范。变更内容造价结算与招标书、合同内容相矛盾，有的项目增加工程量过大，大的甚至超过合同价的30%。这些情况，都会使工程造价虚增，超预算严重、工程结算高估冒算等现象，增加了建设单位不必要的损失。
五是建设单位审查结算不按规定。村集体对工程造价均不具备审核能力，工程竣工后应当委托有资质的审计机构进行审计。但有许多项目结算未经审查，在施工单位办出结算后，通过协商，以一个协议工程价款作为结算依据；有的委托中介造价咨询公司出具咨询报告；有的甚至就以施工单位的工程决算书为依据进行结算，容易造成集体资金不必要的损失。
六是工程结算票据入账不规范。有些施工单位为了少交或缓交税款，在结算进度款时未提供正规工程发票，而以收款收据代替；有些工程款支付未经监理单位核准，未履行必要的手续；有些村集体利用材料发票冲账，从而造成施工单位偷漏国家税收，从而引发舞弊行为的产生。
二、村集体建设工程项目管理对策思考
一是坚持民主决策管理把好建设项目公开关。第一是项目公开。项目的确定必须符合村集体规划，村支两委班子初步论证资金来源、项目规模用途、工程开工竣工日期等确定方案后，在公开栏上公布，对收集到的反馈意见和建议，通过专题会议集体研究确定，并经村民代表或村民大会表决通过。其次，招投标公开。项目确定后，落实专人按规定程序委托镇招投标服务中心办理立项、报建、规划、用地等相关手续，并公布相关资料，做好开工前的准备。对招投标工作进行全过程公开。第三是进度与质量公开。工程项目开工以后，建设、施工、监理三方必须及时填写《工程进度进展表》和《工程质量跟踪表》，定期在公开栏上公开，接受群众监督。群众如发现问题，可及时向工程建设的有关管理部门举报，对违规行为进行查处。第四是竣工决算公开。工程竣工后，应当将整个工程概况在公开栏上进行公示，并对工程竣工后的用途所产生的效益等方面对群众进行说明，让群众了解本村的经济发展思路，进一步密切干群关系。
二是推广限额设计把好工程建设项目设计关。对于村集体建设项目来说，由于项目建设单位与村集体项目实施的目的不完全一致，建设单位往往出于部门利益考虑，通过设计环节提高建设标准，扩大建设规模，造成村集体建设项目超概算。另一方面，有些项目因设计质量不高，在招标完成后，原设计全部推倒而重新设计。因此在项目确立后，把好工程设计关是控制政府投资工程造价的关键。设计质量、深度是否达到国家标准、功能是否满足使用要求，不仅关系到建设项目的一次性投资多少，而且影响到建成交付使用后经济效益的发挥。而项目设计阶段工程造价管理的重点在于推广限额设计，加强设计方案比选和优化及概算审查。所谓限额设计就是要求设计单位按照批准的可行性研究报告及投资估算进行初步设计、技术设计和施工图设计，设计人员要从价值工程的角度出发在保证达到既定使用功能要求的前提下，按分配的投资限额控制设计，严格控制不合理变更，保证总投资额不被突破。工程限额设计是一个综合性问题，不能片面强调节约投资，要正确处理技术与经济的对立统一。设计中既要反对片面强调节约，忽视技术上的合理要求，使项目达不到使用要求的功能，又要反对重技术轻经济，设计保守浪费的现象。处理好技术与经济对立统一关系，提高设计质量。
三是加强对招标控制价的审核把好建设项目招标投标关。
投标阶段是选择项目实施单位的重要环节，通过公开招投标，利用市场竞争，择优选择工程承包单位、设计单位、施工单位和材料设备供应单位，对保证工程质量、缩短建设工期、降低工程造价有重要作用。把好项目招投标关，首先是加强报名资格审查，严把市场准入关。在投标报名时，对所有投标人应当提供的原件及相关资料，从源头上扎好了防止招投标活动中“挂靠”、“围标”、“串标” 的第一道篱笆。其次是严把投标人的投标资格审查关，实行公平的准入原则。一般使用合格制的审查方式，规定不得以不合理的条件限制或者排斥潜在投标人。招标人应当允许所有合格投标申请人参加投标，不得对投标人数量进行限制。再次是完善开标评标机制，加强开标评标环节的管理，把好开标评标关。最后是把好定标关，评标结果实行公示制。实行项目招标控制价制度是控制工程成本的重要措施。招标控制价是招标人或招标人委托的造价咨询机构编制的，依据招标图纸、市场材料价格、当地的规费取费标准等，编制的该项目的工程最高限价。在投标时，投标价超过招标控制价的，为废标。对招标控制价的审核就是要对控制价中工程量计算、材料价格确定等内容进行核实，确保制定的招标控制价真实反映工程造价，既不高估也不故意压价。招标控制价是招标人对招标项目所能接受的最高价格，超过该价格的，招标人不予接受。可防止投标人围标，无限制的哄抬标价，给招标人造成损失。
四是加强项目建设合同审查把好项目建设合同管理关。合同管理作为建设工程项目管理的重要组成部分，已成为与质量管理、进度管理、成本管理并列的一大管理职能。在合同管理中稍有失误即会导致工程亏本，项目建设合同管理是控制工程造价的核心，建设合同的订立，确立了当事人双方工程项目管理和经济法律关系，也是双方实施工程管理，享有权利和承担义务的法律依据。目前，在建设工程项目中，许多项目施工合同条款约定不明确，从而造成结算纠纷和实际投资的浪费和增加。合同在工程造价管理中起着举足轻重的作用，把好项目合同管理关，加强对村集体建设项目合同进行审查，首先是要对双方签订合同的合法性进行评审，看其是否符合《中华人民共和国合同法》、《中华人民共和国招投标法》、《建设工程施工合同管理办法》的规定，是否和招投标文件等前期有关方面规定相违背。其次是对合同的规范性进行审查。看合同价的约定是否明确，合同价款的确定可采用固定价格（固定总价、固定单价）或可调价。采用固定价格时，在合同内是否明确了合同价款包含的风险范围和风险费用的计算方法，是否约定了风险范围以外的合同价款调整方法，有关合同价格调整的条款必须有明确细化的内容。其三是审查合同的系统和实用性。对于格式条款中没有详细规定的事项，必须在专用条款中加以明确。最后是对合同中的程序性条款进行审查。其目的在于规范工程价款结算依据的形成，预防不必要的纠纷。合同管理是贯彻项目管理始终的一条主线，目前，在村集体建设项目中除了合同签订环节存在的一些技术问题外，有些项目业主没有依法管理并按合同办事的意识。工程建设项目的所有参与管理方，都应加强合同意识，牢固树立依法管理、依合同办事的观念。
五是规范管理设计变更把好项目设计变更关。在施工阶段出现设计变更，不仅影响工程进度，而且对造价的影响非常大。如确需设计变更时，要做到先进行技术经济比较，做到先算帐后决定是否变更，或继续寻找通过设计挖潜节约投资的可能性；对于通过设计变更扩大建设规模和提高建设标准的情况，必须有原审批部门的批准文件；对于不符合程序的口头变更的工程项目理应不予认可。
六是坚持原则把好项目建设验收关。项目的检查验收是确保工程质量的最终一关。首先是确保工程质量。在工程施工结束后，专门组织力量根据工程设计和建设要求进行逐个检查对照，对不符合质量要求的及时返工或重建。其次确保工程数量。按照项目工程施工合同和项目设计要求的建设任务对号入座，使所有建筑任务全部量化到位，消除以往个别工程少做或不做的现象。最后是确保竣工决算准确。项目完工后，建设单位对验收后的竣工项目根据合同要求编制决算报告书。