构建县级财政支出绩效评价监督的思考
构建县级财政支出绩效评价监督的思考
一、财政支出绩效评价监督的概述
财政支出绩效评价是指按照社会主义市场经济原则和公共财政管理的要求，对财政性资金以及使用财政性资金的部门的支出行为、支出成本及其产生的效益进行科学的分析比较、衡量和评估，以综合评定财政性资金效益和效率的政府行为。财政支出绩效的实质：就是政府资金投入与支出效果的比较，它包括三个要素：一是目标，该不该办这事？即政府花钱是否增进公共福利，否则是无效率行为。因此它指向办实事。二是预算，花多少钱办这事？三是评价，办这事是否值得？
财政支出绩效评价是一种管理制度。他是继财政监督和审计监督之后深层次的监督评价。前者主要侧重于对财政资金支出行为是否符合现行的财务政策、法律、法规和国家有关规定的审查,属于合规、合法性监督评价。后者主要侧重于对财政资金支出行为是否取得应有的业绩和效果、效益的评价，属于效益、效率性监督评价。其要点包括以下几个方面：
1、主体。谁做？财政支出绩效评价的主体是财政部门、主管部门和单位，而不仅仅是财政部门。主管部门和项目单位是使用财政资金的主体，因而也是绩效评价的主体。
2、依据。谁让做？是法律、法规和规章。财政支出绩效评价的依据有：国家相关的法律、行政法规和规章制度；地方制定的国民经济发展的方针政策；财政部门制定的绩效评价管理制度、办法及工作规范；政府确定的部门职责和绩效目标；政府或部门制定的年度工作计划和中长期发展规划；申报的部门预算相关材料和财政部门的预算批复文件；部门申报的项目预算论证材料和项目验收报告；政府年度财政收支决算和部门年度收支决算报告;审计部门对部门预算执行情况的年度审计报告；其他相关材料。
3、方法。怎样做？专业性。绩效评价方法主要有： 一是成本效益分析法。是指将一定时期内的支出与效益进行对比分析以评价绩效目标实现程度。适用于成本、效益都能准确计量的项目绩效评价。二是比较法。是指通过对绩效目标与实施效果、历史与当期情况、不同部门和地区同类支出的比较，综合分析绩效目标实现程度。三是因素分析法。是指通过综合分析影响绩效目标实现、实施效果的内外因素，评价绩效目标实现程度。四是最低成本法。是指对效益确定却不易计量的多个同类对象的实施成本进行比较，评价绩效目标实现程度。适用于公共管理与服务、社会保障、文化、教育等领域支出的绩效评价。五是公众评判法。是指通过专家评估、公众问卷及抽样调查等对财政支出效果进行评判，评价绩效目标实现程度。绩效评价方法的选用应当坚持定量优先、简便有效的原则。
4、程序。也是怎样做？合法性。为确保评价结果的客观、公正，绩效评价工作应当遵循严格、规范的工作程序，一般分为前期准备、实施评价和撰写报告三个阶段。
5、对象，对谁做？财政支出绩效评价的对象。财政支出绩效评价主要以财政性资金为对象实施绩效评价，并兼顾对部门及单位使用财政性资金的工作进行评价。财政支出绩效评价的对象：是指与财政部门发生预算缴拨款关系或管理、使用财政性资金的国家机关、政党组织、事业单位、企业和社会团体组织等部门。
6、内容。对哪一方面做？做什么？财政支出绩效评价的主要内容有以下四个方面：一是绩效目标的完成情况；二是资金安排、使用和运行情况，以及财务管理状况；三是部门（或单位）为实现绩效目标采取措施和制定管理制度的落实情况；四是其他相关评价内容。
7、目的。为什么做？财政支出绩效评价的目的：是指通过对财政支出资金、部门或项目绩效目标的综合评价，实现政府、财政资源的合理配置，规范预算分配，优化财政支出结构，降低政府运行成本，提高财政性资金使用的经济性、效益性和效率性的目的。财政支出绩效评价或者说是政府绩效管理,并非追求 “省钱”，而是有效供给。
二、构建县级财政支出绩效评价监督的必要性及其现实意义
（一）构建县级财政支出绩效评价监督的必要性
近年来，随着我国经济的快速发展，财政收入规模也逐步增大，县级综合财力也随之增强，财政支出规模也不断扩大，财政管理已进入以支出管理为重点的新阶段。进行财政支出改革，根本目的是要建立起“规范、安全、高效”的财政支出管理机制。财政支出作为一种资源配置活动。其重要问题是解决支出的效率问题，财政支出绩效评价考核工作日显重要。而事实上，目前县级财政支出管理过程中存在着种种效率不高问题。一些部门和单位往往注重财政资金的取得，却忽视其使用效果，而财政部门由于缺乏一套行之有效的绩效评价方法体系和标准体系，财政资金分配往往受主观因素的影响和制约，支出结构和规模不合理，重复建设、损失浪费严重，致使有限的财力不能切实发挥作用。具体表现为一是财政支出压力加大。部分建设项目前期缺乏有效论证，在实施过程变数很大，财政支出的压力增大；二是预算支出效果不佳。部分项目的预算支出与收益不成比例，导致财政资金使用效益低下；三是容易滋生腐败问题。项目实施部门只管干事不管出钱的本位主义思想严重。甚至存在业主单位、监理单位和施工单位共同蚕食财政资金现象。四是项目建设工期延长。合同约束措施执行不力，约束奖惩没有兑现，基本建设项目建设工期普遍延期。实践证明，检验财政资金使用是否达到高效，就必须建立起一套科学、合理并行之有效的评价方法、评价指标和评价标准。通过财政支出绩效评价，可以清楚地对财政支出的结果进行分析评价，判定各项支出是否实现了预期目标，是否与国家宏观社会经济目标相—致。财政支出绩效评价强调财政支出必须重视支出结果，确立了以“结果”及“追踪问效”为导向的财政支出管理模式，确定财政支出管理的最终目标就是提高财政支出的效率，提高财政支出产生的社会效益和经济效益。建立财政支出绩效评价体系，有助于推动各预算单位建立责任机制，建立以结果为导向的管理体制，建立起自我评价、自我监督、外部评价和外部监督相结合的有效约束、监管机制。
（二）构建县级财政支出绩效评价监督的现实意义
开展财政支出绩效评价，不仅有其必要性，而且随着部门预算管理改革、国库集中支付制度、政府采购制度的建立与完善，财政支出绩效评价工作的开展拥有了现实可行的条件。因此，开展财政支出绩效评价，不仅有其必要性，而且对于规范财政支出具有重要的现实意义：一是有利于增加公共支出透明度，提高公众对政府的信任度；二是有利于重点项目建设，对项目的运行及效率情况提供及时、有价值的信息，促进项目管理，增强项目管理者对项目的责任感；三是有利于正确引导和规范财政资金监督与管理，形成有效的财政执法和监督约束，提高资金使用效益；四是有利于合理配置资源，通过财政支出绩效评价，获取有效的信息，使政府决策者有效地规避投资风险及短期行为，节约财政资金，促进资源的有效配置。
三、构建县级财政支出绩效评价监督的设想
（一）设立评价机构。绩效评价工作是政府赋予财政部门的一项重要职责，要做好这项工作，使财政支出绩效评价工作制度化、规范化和法制化，真正形成对计划、决策、管理的监督和制约，财政部门内部首先要理顺关系，在财政部门设立专门的财政支出绩效评价机构。财政支出绩效评价人才队伍是财政支出绩效评价体系的工作主体，建立专门的财政支出绩效评价机构，组织专门的人员，建立健全内部协调机制，明确职责、落实责任、密切配合。鉴于财政支出绩效评价对财政支出管理的监督作用，应考虑赋予工作机构及相关人员以必要的职权，如在信息查询、资料获取、独立取证以及行政处罚建议等方面给予一些特定的权力。
（二）编制绩效预算。绩效预算作为一种公共支出预算模式，是由绩、效和预算三个要素构成的。“绩”是指财政支出所要达到的目标；“效”是指具体考评完成目标情况和取得的成绩；“预算”是指为实现支出目标提供的财政资金数额。绩效预算是绩效评价的前提与基础，绩效评价贯穿于财政支出安排和实施的全过程。编制绩效预算可以起到事前监督的预防作用，解决了其他事中和事后环节监督管理上的不足，能够从根本上提高资金的绩效水平，加强预算制度的约束作用。
（三）建立专家、项目库。在实施考评工作时，从专家库中选取专家，确保考评工作的专业性和考评结果的科学性。在评价层次上，先以项目绩效评价为主，再推广到其他层次的绩效评价。项目绩效评价是其他层次绩效评价的基础。
（四）积极稳妥开展绩效评价试点
采取循序渐进的实现方式，由易到难、由重点到一般逐步展开。本着先易后难，分步实施的方针来进行。一是在评价层次上，先以项目绩效评价为主，再推广到其他层次的绩效评价。项目绩效评价是其他层次绩效评价的基础；二是在评价组织实施上，先以财政部门为主，部门（单位）配合，再过渡到人大、审计、财政以及部门（单位）各自分工负责立体式的绩效评价模式；三是在评价方式和评价体系建立上，先推行部门（单位）自评或考评为主，财政部门重点考评，财政协调部门（单位）共同制定评价体系，待评价的指标体系、标准体系、方法以及相关评价制度完善后，再过渡到以审计、财政以及社会中介机构为主的评价方式。在不断总结试点经验的基础上，逐步全面推行财政支出绩效评价改革。
（五）制定奖惩措施。对绩效考评结果达到优良等次的，通过增加预算、评选先进等方式进行奖励，同时，建议将财政支出绩效评价纳入目标考核指标。对绩效评价结果为不合格等次的。
（六）提高认识，树立绩效理念。财政资金是老百姓的钱，财政部门有责任把它管好、用好。一是加强宣传，营造良好环境。通过媒体、网络等形式，将绩效考评工作的重要性和必要性等进行广泛宣传，进一步提高部门、单位的绩效意识和社会公众的参与意识，争取党委、政府的重视和各部门、单位的支持与配合；二是采取案例培训等方式对相关部门、人员进行系统培训，加深部门、单位对绩效考评体系的理解与认识，进一步提高绩效预算管理意识，推进绩效评价工作稳步开展，促进财政管理的科学化精细化。促使各部门、单位树立绩效理念，使其真正认识到财政资金不是那么好要的，也不是那么好用的，是必须讲究效益的，把绩效评价工作真正落到实处。