浅议行政事业单位财务集中核算管理存在的问题及对策

　　全面实施行政事业单位会计集中核算制，建立财政单一账户符合新时期财政改革的方向，是国库集中收付制度转轨的初级形式，为部门预算奠定基础，也是会计改革的一项重要举措。笔者结合自身工作实践，就行政事业单位财务实行集中核算管理中出现的新问题、新对策，谈谈自己的认识及见解：

　　一、会计集中核算存在的问题

　　实行会计集中核算的效果是十分明显的，但是预算单位的财务管理、财产管理、理财机制、年度预算收支计划的编报等都没有改变，会计核算职能和资金的管理权又移至到会计核算中心，在现有的条件下最大程度地约束了单位的支出行为。同时，造成了会计与单位和报账员之间不协调的地方，其暴露出来的弊端问题也不少。主要表现在以下几个方面：

　　1、会计岗位主体与现行法规不协调

　　会计责任主体不明确。《会计法》第四条规定：“单位负责人对本单位的会计工作和会计资料的真实性、完整性负责”；第三十六条、第三十七条规定：“各单位应当根据会计业务的需要，设置会计机构或应当建立稽核制度”。这以法律形式确定了单位负责人是本预算单位会计行为的责任主体，明确要求预算单位设置会计机构和建立稽核制度。会计集中核算制从理论上改变了预算单位的会计监督权、改变了预算单位的会计责任主体地位。“会计核算中心”万一出现会计责任问题，责任主体难予界定。不仅阻碍了会计管理制度改革，也不利于工作团结。

　　2、会计定位不清，职责不明

　　按照会计核算中心目前的运行机制看，其会计人员的职责不分明，任务不具体，矛盾突出。如预算单位在转账、提取现金时，凭单位报账员向核算中心主任盖章后任意提取，而支票上的印鉴没有单位负责人、会计、出纳的印章，一但发生贪污、挪用或资产流失等违法违纪行为时，核算中心与预算单位势必相互推诿扯皮，难以明确谁是谁非，责任大小难以界定，无法追究责任主体。

　　3、强化了核算效果，淡化了监督职能

　　按核算中心现行管理模式，从凭证录入、会计核算、会计资料装订、存档等方方面面，都是比较规范完整的，故意行为产生错误少见。实行集中核算后，会计人员与预算单位无直接经济责任利益关系，预算单位在用款前，要向“会计核算中心”开具用款通知及取款凭证，“会计核算中心”借此就可对资金使用的合法、合规性进行有效监督。从理论而言，整个核算监督过程无可挑剃。而实际工作中，核算中心不可能全面清楚地掌握单位的每一项经济业务活动和经费开支情况，它的监督是依靠对原始单据的审核来进行事后监督的。与原来的单位会计核算监督相比，不难得出“核算效果加强，监督职能削弱”的结论。

　　4、财政监督“重内轻外”，部门之间出现资金分配不公

　　长期以来，由于财政部门只重视对预算内资金使用的监督，忽视对预算外资金支出的有效管理，使部分行政事业单位的预算外资金长期脱离于财政监督，这些单位形成一种“共识”，片面认为单位的人员经费及正常的公务费用开支有财政预算内经费拨款作保障，单位组织的预算外资金收入属于单位自己的收入，不属财政性资金，对预算外资金支出随意性很大，往往把预算外资金用于发放奖金和解决个人福利待遇，致使部门与部门之间形成严重的分配不公。

　　5、会计集中核算难保会计资料的真实性、完整性

　　会计集中核算，实际上只是对预算经费集中。在对县直单位及乡（镇）财务检查中发现，部份单位除了预算经费核算外，单位或以工会名誉或以专项资金名誉设置账外账，将工会费、福利费、房租费等非税收入纳入该账簿中核算，甚至有将预算内经费转入该账簿中，借以发钱、发物。《会计法》第十六条规定：各单位发生的各项经济业务事项应当在依法设置的账簿上统一登记、核算，不得违反本法和国家统一的会计制度的规定私设账外设账。账外设账，是滋生“小金库”不正之风的温床，是产生虚假会计资料的根源，而且也直接影响到会计资料的真实、完整。显见账外设账，是一种极为严重的行为，是会计集中核算后带来的新的管理死角，难保核算中心账务真实性和完整性。

　　6、“转嫁科目”列支逃避财政监督

　　按照规定，除少数单位财政核拨业务招待费外，多数单位财政并没有核定这项开支。而在实际执行中，没有核定业务招待费的单位为了支出“符合”规定标准，领导常常授意财务人员把不属于业务招待费支出的费用转在会议费、专项资金支出或预算外暂存款科目中列支，致使其他科目支出增大，逃避财政监督。

　　7、预算内外收支合并核算不规范

　　行政事业单位的各项收支在一定程度上很难正确划分预算内和预算外，主要表现为：一是预算外收入和管理分散于各部门、各单位，客观上实行“收支两条线”，但支取过勤，今天缴存进去，明天申请拨转支取，使预算外收入财政专户成了过度账户，管理职能十分弱化；二是机构设置不合理，同一个行政机关单位有两种编制即行政编制和事业编制，行政编制有正常的财政预算经费保证，而事业编制却实行自收自支或差额预算经费，导致事业单位以收费为目的，扩大收费范围和标准，造成乱收费、乱罚款等问题屡禁不止；三是预算内外收支合并核算，单位的各项支出很难正确划分预算内和预算外，出现了本应该在预算内支出的挤入预算外支出，造成单位包干经费结余过大，有的可以在预算外支出的，但单位又向财政申请专款，造成单位预算外资金结余多，单位又理所当然的投资建房，购置交通工具等；四是通过预算内与预算外两块资金的错位，骗取财政补助资金，把预算内不好列支的费用如接待费、公款出国（境）福利费等消费性支出，列入预算外或列支在财政拨给的专项经费中，助长了腐败分子不良行为。

　　8、资产配置不均衡，会计核算与资产管理相脱节

　　资产配置出现严重的不均衡，好的单位不仅有豪华的办公楼及轿车，而且全部实现办公自动化；但一些小部门，不要说办公楼和车辆，就连好一点办公设备都没有，从而在一定程度上造成单位与单位之间分配不公、苦乐不均的问题。实行集中核算后，记账、算账、报账等工作全部集中到了核算中心，其资产、实物等需要反映的经济事项又分散在各单位管理，核算中心无法掌握资产如实物、库存材料等处置信息，造成有账无物、有物无账，账实不符的现象。撤销单位会计机构，取消会计岗位，等于取消了会计工作的基础，给财政的会计管理工作带来很大的管理难度，使核算与资产管理脱节。

　　二、加强行政事业单位财务管理的对策

　　1、建立健全高效的健康的财务管理机制

　　各行政事业单位必须建立一把手负总责的财务管理机制，一把手负责宏观调控和监督、总揽财务但不主管财务，正科级及以上单位党政一把手一律不得亲自主管财务工作。并邀请纪检监察部门相关人员适时加强督查，对仍然主管财务的单位一把手要限期纠正。同时各单位必须加强内部监督管理，根据《会计法》的有关规定，合理配置有资质出纳人员持证上岗，明确工作职责。会计核算中心要顺应财政改革的权责关系，积极探索出一条适应全县社会经济发展和行政事业单位财务管理的新路子。

　　一是不断完善部门预算编制，规范收支行为。在编制预算的过程中，尽可能细地摸清单位家底，帮助单位强化自主理财观念，精打细算，少花钱多办事。结合国库集中支付改革，建立科学的支出标准和预算定额，严格按进度拨付单位经费，将勤俭节约措施落实到资金筹集、分配和使用的每一个环节。

　　二是有收费许可的单位部门，必须建立单位财务内部审计和控制制度，实行监管分离，规范本单位部门内部财务管理，提高管理水平和效率。其他部门和单位亦须根据各自的实际情况，加强对本单位的财务监管。在此基础上，财政、审计部门要加强对各行政事业单位的财务收支、会计信息质量和执行财政财务政策法规情况进行务实有效的监督检查，及时发现和纠正财务管理中的问题，对违法违纪问题要从严处理。

　　三是各单位所有资金必须统一集中到会计核算中心的统一账户进行核算和管理。严禁单位内部以专款、代管资金和间隙资金的名义设账，更不得以任何理由和借口搞账外设账。对法定账册外设账或有账外收支行为、私设“小金库”转移财政资金的，除全额收缴国库外，还必须追究直接责任人和单位领导的责任。

　　四是加强国有资产管理，提高资产使用效率。各行政事业单位要强化资产管理意识，进一步加强单位固定资产日常管理，规范资产核算，确保国有资产保值升值。对购进的固定资产要及时入账，按规定设置明细账核算或卡片登记册；及时结转在建工程项目和核销已减少的固定资产。对本单位的在建工程项目应在工程竣工交付使用后，及时办理有关工程竣工手续，将在建工程结转入固定资产核算并管理，使资产管理和资产配置尽快走入正规化、法治化轨道。

　　2、进一步规范银行账户管理

　　财政部门要加强对预算单位银行账户的管理，建立严格的审批及备案制度，完善银行账户管理信息系统，强化对银行账户的日常监管。凡单位必须新设财政性资金银行账户，必须由财政部门同意，人行审批。未经同意审批擅自开设银行账户的，一经查出，除撤销违规设立的账户外，还须依法从严处理。财政部门和各开户银行之间要加强协作，对各单位的资金流向和现金定期或不定期地进行跟踪检查，对大额资金流动要建立长效的跟踪问效和监控机制。

　　3、加强国有资产管理，提高资产使用效率

　　各行政事业单位要强化资产管理意识，进一步加强单位固定资产日常管理，规范资产核算，确保国有资产保值升值。对购进的固定资产要及时入账，按规定设置明细账核算或卡片登记册；及时结转在建工程项目和核销已减少的固定资产。对本单位的在建工程项目应在工程竣工交付使用后，及时办理有关工程竣工手续，将在建工程结转入固定资产核算并管理，使资产管理和资产配置尽快走入正规化、法治化轨道。