关于完善会计委派制的思考

　　会计委派制是财产所有者向其所属企事业单位统一委派会计人员，并对他们的任免、调遣、考核、奖惩、工资和福利待遇进行统一管理的一种会计人员管理制度。近年来，一些地区和部门相继开展了试行会计委派制工作，在规范会计行为、强化会计监督、治理会计信息失真等方面发挥了积极重要的作用，但也存在着一些问题和不足。本文将分析会计委派制产生的背景、由来及其模式；阐明实施会计委派制的积极意义及其存在的问题，同时对这些问题进行评析；在此基础上再分析完善会计委派制的几个核心问题，并初步探讨解决方法。

　　一、会计委派制产生的背景及由来

　　会计委派制度来源于基层实践，是我国经济改革和当前经济生活的客观要求。在新旧经济体制转轨时期，由于新的体制尚未完全建立，与社会主义市场经济相适应的法律体系尚不完备，社会监督体系尚不健全，必然会在社会经济生活中出现一些亟待解决的问题。如一些企业和单位资金管理失控，账外设账，私设“小金库”；一些单位领导授意、指使、甚至强令会计人员篡改会计数据、偷逃税收、侵吞公款，造成了国有资产大量流失，干扰了社会经济秩序，损害了国家和人民群众的根本利益。从近年查处的重大经济案件看，会计人员涉案现象比较普遍，而且问题相当严重，其结果也必然要受到法律的严惩。如沈太福非法集资案，沈太福被判处死刑，其会计被判处15年有期徒刑；邓斌金融诈骗案，邓斌和其会计都被判处死刑；琼民源会计信息造假案，董事长马玉和被判处3年有期徒刑，其会计被判处两年有期徒刑，缓期两年执行。这些问题产生的原因很多，但监督机制不健全，特别是会计管理的监督作用难以发挥是其重要原因，而现行的会计人员管理体制又使会计人员行使会计监督有诸多困难，这就促使人们对会计人员管理体制进行改革，因而便产生了会计委派制。早在1985年，我国有的地方就进行了会计委派制的实践，成立了会计服务公司。1988年，襄樊市成立国内第一家会计局，此后，一些县市进行了会计委派制试点；特别是1998年1月中纪委二次全会提出“改革会计人员管理体制，在国有企业、国有控股企业进行会计委派制试点”后，全国大部分地区和部门都相继试行了会计委派制，2000年年初召开的中纪委四次全会和国务院第二次廉政工作会议，以及九届全国人大三次会议通过的《政府工作报告》，都提出要进一步推行会计委派制试点。同年9月，财政部会同监察部联合印发了《关于试行会计委派制度工作的意见》，对试行会计委派制工作提出了总体要求和指导性意见，进一步推动了全国的会计委派制试点工作。

　　二、会计委派制的基本模式

　　由于我国的会计委派制尚处于试点阶段，各地的委派方式五花八门，各具特色，归纳起来主要有以下几种模式：

　　1、财务总监制。财务总监制的受派单位为国有企业和国有控股公司，由财政或财政与国资部门联合委派。财务总监以国有股东代表人身份进入监事会，对出资人负责，独立行使财务管理监督权，并列席公司董事会。财务总监的工资、津贴及奖金纳入财政预算，设立工资基金专户，由财政部门统一管理和发放。

　　2、直接管理形式。直接管理形式的委派对象为行政事业单位的财会负责人、主管会计，有的还包括出纳。被委派人员的来源，一是在原单位产生；二是在财政部门现有人员中选派；三是向社会公开招聘，委派部门为地方政府。管理体制遵循“会计机构不变、会计地位不变、会计职能不变”的原则，对会计人员的人事档案、职务晋升、工作调动、专业职称、工资奖金、福利等实行统一管理，并建立和完善委派会计人员的社会保障制度、岗位轮换制度和奖惩制度。

　　3、主管会计委派制形式。主管会计委派制形式的对象主要是国有企业、城镇集体企业及国有控股企业的财会负责人、主管会计，有的还包括出纳。被委派人员的来源主要在原单位产生，也有从其他单位选派。委派部门是财政和行业主管部门，一般由政府发文，财政部门委派。按照“统一管理、统一委派、分职任免”的办法，对会计人员的人事档案、职务任免晋升、工作调动、专业职称、工资奖金、福利等实行统一管理。

　　4、零户统管形式。零户统管形式是对乡镇一级行政事业单位，在保持单位资金使用权和财务自主权不变的前提下，以提高管理效益为目的，取消单位银行账户，财政统管会计人员、资金结算和核算工作，是融会计服务和监督管理为一体的一种行政事业单位新型财务管理体制。

　　5、财会集中制形式。财会集中制形式是指成立行政事业单位财务会计核算中心，各单位在保持资金使用权和财务自主权不变的前提下，以提高管理效益为中心，对所属行政事业单位财务实行集中管理、分户核算。此办法主要试行于县级行政事业单位。

　　6、 “会计楼”形式。“会计楼”形式是把企业会计从内部分离出去，统一在“会计楼”办公，会计人员编制根据所属企业规模大小确定，一般为3－5人，“会计楼”人员的工资报酬由“会计楼”负责统一管理发放，类似于代理记账的会计委派制形式。“会计楼”由经贸部门管理，主要试行于乡镇企业。

　　7、村账站管形式。村账站管形式是在不改变农村合作经济性质的前提下，对村级财务采取分村分组设账，由乡镇经管站集中做账，统一管理，经管站管账不管钱、村会计管钱不管账的制度。其做法是在村级集体资产所有权不变、资金独立核算权不变、现金管理权不变、债权债务归属权不变、扩大再生产和基本建设的自主权不变的前提下，分村分组设账。由经管站会计集中做账，统一管理。

　　8、内部委派制形式。内部委派制的委派对象为各单位的会计、出纳。被委派人员的来源主要是原单位的会计人员，也可从其他人员中考核选拔。委派部门一般为农场的总场、集团总公司。管理体制是会计人员持会计证上岗工作，行政上由所在单位领导，业务上由财务主管部门领导，其任免和调动则由组织人事部门统一管理。被委派人员的工资、奖金与工作成绩和考核结果挂钩。

　　三、实行会计委派制的积极意义

　　实行会计委派制后，委派会计受财产所有者委派为企业提供会计服务，同时约束和监督经营管理者的不良行为，由此可带来许多积极作用和影响。

　　1、会计委派制可以更好的监督企业（单位）经营管理者，充分发挥会计监督职能

　　在财产所有者和经营管理者的委托代理关系中，由于两者获知信息的不对称状况，容易产生经营者权利无限扩大和“内部人控制”问题。因此财产所有者特别需要能直接对自己负责的监督者来约束经营管理者，并获取真实充分的经营活动信息。会计委派制实施后，委派会计负责企业（单位）的会计核算工作，掌握着企业（单位）经济业务运行的第一手资料，对经营管理者的行为信息有着充分的了解；同时，委派会计的人事和经济利益独立于经营管理者的控制之外，可以客观公正地提供包含着经营管理者行为的真实信息。这样，委派会计便成为财产所有者监督经营管理者的最佳人选。根据湖北省仙桃市的调查，其下属的张沟镇1996年4月份刚试行会计帐务统管时，一个月清退不合法发票 2373张，金额达26.4万元，1997年1月至6月份，只核退了3张不合法票据，监督的效果非常明显。

　　2、会计委派制可以保障和监督委派会计反映真实的会计信息，提高会计信息质量

　　实行会计委派制，可以解决会计人员处境两难的问题——会计人员既是经营管理者的下属，又要通过披露真实信息对其行为进行约束，因而可以保障他们依法行使职权，防止因坚持原则而遭受不公正待遇等问题的发生；而且实行会计委派制将会计人员的工作业绩与其奖惩和工资、福利待遇直接挂钩，并有专门的管理机构对会计人员的工作进行定期考核，可以督促会计人员依据财务制度和会计制度，客观地进行会计核算，反映真实的会计信息。我们澄城县在2001年开始对县级部门财务实行集中核算以来，各部门的会计基础工作普遍得到了加强，会计报表质量有了很大提高，发票使用正确率、会计报表按时报送率、会计报表数字准确率连续几年都为100%.

　　3、会计委派制有利于促进会计工作的职业化和社会化，提高会计人员素质

　　实行会计委派制，会计人员与企业（单位）的关系是一种雇请与服务关系，使会计工作成为一种具有社会化服务功能的职业，满足社会各方面对会计信息的需要；同时，企业（单位）也可以享受优质专业的社会化会计服务，有利于提高企业（单位）会计管理水平。另外通过建立、健全对会计工作和会计人员的管理制度，可促使会计人员相互学习、公平竞争，提高会计队伍的思想道德水平和业务水平。我们澄城县在组建县级会计集中核算中心时，通过向社会公开招聘，集中培训，再考试择优录用，共选拔会计人员15名，其中大专以上学历达87%、助理级以上会计职称达93%、平均年龄28.6岁；与集中核算前各单位会计人员相比，分别提高了13%和22%，平均年龄下降了9.3岁。

　　四、当前会计委派工作中存在的问题和不足

　　从辩证的观点看，任何一项事物，总存在着积极和消极的两个方面。会计委派制作为一种新生事物，尽管表现出了上述诸多积极作用，但在理论上和实施中也存在一些问题和不足，主要表现是：

　　1、会计委派制缺乏法律依据。截止目前我国尚没有一条法律条款明确规定会计人员应采用委派制，《会计法》只是规定财政部门管理会计工作，并没规定企业会计人员须由财政部门委派；且《公司法》规定，会计人员由企业自主任免，其他部门无权干涉。因而，试行会计委派制缺乏必要的法律支持。

　　2、会计委派制不符合现代企业制度的要求。国有（含国有控股）企业是我国国民经济的主体，建立现代企业制度是国企改革的方向，现代企业制度的一项重要内容就是要求政企分开，使企业享有充分的自主经营权，而会计委派制将会计人员的任命权集中到政府部门，显然不利于政企分开，当然也就不利于现代企业制度的建立。

　　3、会计委派制不利于充分发挥会计的职能。会计具有核算、监督、预测、分析、决策等职能，而会计委派制过分强调会计的监督作用，弱化了会计的预测、分析、决策等参谋助手作用，大大限制了会计管理职能的充分发挥。

　　以上问题如何解决，以下我想逐一作以评析。

　　其一，从目前的法律条文中确实找不到推行会计委派制的明确依据，但是，每一部法律的制定，都会受制定时政治、经济等历史背景的限制，难免存在一些遗漏和不足，而且这些遗漏和不足只有在社会经济发展的过程中才会逐渐凸现和暴露，这就要随着社会经济的发展，适时地、不断地对原有法律法规进行修订和完善，以解决存在的问题，使其更好的服务于社会经济的发展。所以尽管会计委派制没有被法律明确规定，但因其可行性在实践中已被广泛验证，因而应予继续试行，并修改完善相关的法律法规，为会计委派制的进一步推广实施提供坚实的法律基础。

　　其二，会计委派制与现代企业制度确有相矛盾之处，然而，就我国当前的社会经济情况来看，国有企业仍是国民经济的主体，大量规模小、政府无力监管的国有企业“内部人控制”问题严重，会计信息普遍失真，国有资产严重流失。加之，遵守职业道德并没有在会计行业中蔚然成风，在这种情况下，我们既不能单纯依靠会计行业自律性组织的监督和管理来保证会计内部监督职能的实施，也不能单纯依靠外部注册会计师的审计去纠正失真信息，因为所有的外部监督都是建立在企业内部会计监督有一定效果的前提之下。因而，在经济转轨时期，对企业强制性委派会计，可以扭转企业财务活动中的不正之风，为建立完善的市场经济运行机制奠定良好的会计环境。

　　其三，实行会计委派制后，的确存在会计理财功能弱化、会计人员理财动机淡化的问题，但随着理财工具在现代企业管理中的日趋重要，国内外一些大型企业都设立了专门的理财部门，使财务管理正在发展为一项独立的工作和技术。因此，可以将企业的理财活动与会计核算工作相分离。一方面，实行会计委派制，使会计人员直接对企业财产所有者负责，充分发挥会计的反映和监督职能，有效约束内部经营管理者；另一方面，强化企业理财活动，内设理财部门，配备理财专家，直接受控于经营管理者，专司理财职能。

　　五、完善会计委派制的对策思考

　　通过前面对实行会计委派制的积极作用及存在的问题和不足进行评析，可以肯定会计委派制的实行利大于弊，应予继续试行。但要确保其有效实施，就必须不断制定完善有关配套政策和对策，下面我再就完善会计委派制的几个核心问题作以探讨。

　　1、落实委派会计的管理主体

　　要解决这个问题就应区分委派会计的管理机构和委派机构。管理机构负责委派会计的日常管理工作，如管理会计人员档案，发放工资奖金，定期评定考核，向委派机构提出对委派会计的任免、奖惩、晋升建议等。管理机构可以是在会计师协会领导下成立的提供会计工作服务的机构。它集中所属会计人员的管理权限，负责按委派机构的要求向相关单位委派会计，实行有偿服务、独立核算、以收抵支、自负盈亏。

　　委派机构则依具体情况而定。行政事业单位由同级财政部门委派会计；股份制企业由其董事会委派会计；国有企业由当地国有资产管理公司委派会计；乡镇企业或集体企业由当地政府与股东联合组织委派会计。总之，谁是企业所有权代表，谁就是会计的委派机构。委派机构负责从会计管理机构中挑选会计并派驻企业，对委派会计奖惩任免做最终决定。

　　由此可见，财产所有者是会计的委派机构，但其委派会计的具体工作实际上已委托于会计管理机构，会计委派机构只是负责最终的决策工作。而委派会计的管理机构是一个中介性的服务公司，它提供会计工作的社会化有偿服务，为会计行业引入公平竞争、优胜劣汰机制，从而提高了会计工作的服务效率和质量。这样一是区分了会计的委派机构和管理机构，避免了委派会计管理主体单一化和不同企业财产所有者法人代表多样化的矛盾；二是设立管理委派会计的社会化服务公司，引入了市场竞争机制，为今后建立会计行业自律性管理和服务的新机制奠定基础；三是对于自身事务本就繁多的委派机构来说，大大减轻了他们的工作负担，也明晰了各机构间的职责权限。

　　2、明晰会计人员的委派范围和委派方式

　　对委派会计的范围，应制订一个可操作的全国通行的标准，并应与现行企业会计制度相衔接。委派会计的工作岗位应根据企业的经营规模和内部核算形式来确定。不分所有制，区别行业、依据经营规模（如产值、销售总收入、职工总人数等），制订一个具有相对弹性的委派会计岗位设置和人员配备标准。

　　具体委派方式可区分两种情况：其一是已开办正在经营的经济实体，如确定要对其实行会计委派制，则会计委派机构（该单位的财产所有权代表）应首先选择会计管理机构（委派会计服务公司），在该管理机构的协助下界定该单位的会计人员委派范围，并对现任会计进行能力和称职情况考核。若通过考核，将委派会计的档案转至全国委派会计人才档案库，并聘用为会计管理机构员工。在此基础上，会计委派机构、委派会计、会计管理机构三者之间签定合同，确定委派会计的服务时间和服务费用、职责权限和考核评定标准等。这样，会计委派机构和会计管理机构之间就委派会计事项达成委托——代理关系；会计管理机构和委派会计之间是雇佣——受聘关系；会计委派机构与委派会计是临时雇请——服务关系。

　　其二是新开办的经济实体，如应实行会计委派制，应在办理营业执照的同时委派会计。可以将办理委派会计的聘请登记手续作为开办单位到工商部门注册的一个前提条件，聘请登记步骤如下：开办单位提供会计岗位设置及人员配备标准等有关资料并送委派会计的管理机构（会计服务公司）；会计管理机构根据开办单位对会计人员的要求，通过会计人才档案库搜寻合适人选；开办单位、会计管理机构和委派会计三者间签定合同，然后委派会计。

　　3、明确委派会计的职责和权限

　　委派会计代表政府或产权管理部门，行使资产所有者对经营者的会计监督权，同时作为受派单位会计核算工作的主要承担者，委派会计人员具有《会计法》规定的职权。其主要职责是：（1）监督所在单位国有资产营运情况，对国有资产流失承担相应责任；（2）监督所在单位的财务收支活动，对上报的财务报告的真实性、合法性负责；（3）监督所在单位执行国家财经纪律情况，对违反国家财经纪律的行为承担相应责任。其权限主要是：（1）审核所在单位对外报送的财务报告，并与单位主要领导人共同确认其真实性、合法性；（2）参与拟订所在单位的财务会计管理规定，监督检查各项财务运作和资金收支情况；（3）对重大财务收支项目，与单位主要领导人联签批准；（4）参与拟订所在单位的年度决算方案、分配方案；（5）审核所在单位的新项目投资可行性报告和重大经济合同。

　　委派会计的职责权限可根据派往单位的具体情况作出调整。对于行政事业单位，委派会计的职责主要偏重于控制预算资金的支出，防止贪污、挪用公款等违法违纪行为的发生；对于国有企业，其主要职责是防止国有资产流失，使国有资产保值、增值；对于私营企业，其主要职责是确保企业向外公布财务报表的真实性和监督企业遵守财经秩序，防止股东和经营管理者以虚假的会计资料合伙欺骗税务部门、投资者、债权人等。

　　4、建立对委派会计的激励、约束机制

　　为了防止委派会计人员滋生安逸思想和新的腐败行为，应对其建立激励、约束机制。

　　（1）建立会计人才市场，形成会计人员自我约束机制。会计人才市场有利于促进会计人才资源的合理配置，激励会计人员提高专业素质，使真正优秀的会计人员走上岗位。同时，通过市场竞争机制，也可以约束会计人员的机会主义动机和行为。

　　（2）建立对会计人员的激励、监督机制。首先必须确保委派会计人员整体工资水平和级次的公平合理。同时制定具体明确的考核目标，实行年度考核，将考核结果与委派会计人员的经济利益挂钩。

　　（3）利用社会审计力量对会计人员进行监督。如每年委托注册会计师对委派会计的业务进行审查。

　　5、抓好会计委派制的制度建设

　　要使会计委派制顺利实行，还必须建立一套完整的制度，构建规范高效的会计委派制运行机制。这些制度包括：

　　（1）委派会计的档案管理制度。对所有委派会计人员的档案统一式样、统一编号，分职务、分层次统一管理，逐步开发全国通用的委派会计人员档案管理系统软件，形成全国性的委派会计人才市场。通过该软件进行委派会计人才的信息统计、信息查询和信息分析。

　　（2）委派会计的任职和职务升迁制度。委派会计的任职由会计委派机构认定，且必须得到企业财产所有者的同意。而委派会计的升迁，主要由会计管理机构根据业绩和工作年限向财产所有者推荐，最终由企业财产所有者决定。

　　（3）委派会计的培训、考评制度。委派会计人员应每季召开一次座谈会，每年参加两以上的业务知识、政治思想及组织协调能力等方面的培训，加强学习和交流。会计管理机构应对其所委派的会计人员进行考评年检，一是调整企业因注册资金变化、经营规模变化而引起的委派会计范围变化；二是通过对委派会计年度业绩考核，对合格者（企业财产所有者满意，会计管理机构认定合格）继续留任，不合格者，经会计管理机构认定，免任或另派。

　　（4）委派会计的工资、奖金制度。委派会计独立于被委派的单位，是会计管理机构聘用的员工。因此他们的工资奖金应由会计管理机构统一管理、统一发放。委派机构（用人单位）按合同标准每月向会计管理机构缴纳委派会计的服务费，年底会计管理机构根据合同规定及对委派会计的年度考核结果与用人单位结算服务费用，实行多退少补，并发给委派会计与业绩挂钩的年终奖金。

　　（5）委派会计的轮岗、回避制度。单位的会计负责人每三年进行一次轮岗交换，一般的会计人员也应视情况进行轮岗。对委派者与经营者有亲属关系或经济利益关系的，必须实行委派回避制。

　　（6）委派会计离任审计制度。委派会计在被委派单位任职期满时，应进行离任审计，以客观、公正的评价委派会计的工作情况。委派会计对开假票、报假帐等违法乱纪行为不抵制、不报告的，应视情节轻重给予教育、撤职、解除合同、追究法律责任等处理；对胁迫委派会计人员违反财经纪律、打击报复委派会计人员者要依法惩处，以确保会计委派制试点工作的顺利进行。

　　总之，会计委派制作为一次深层次、彻底性的会计人员管理体制改革，只有它的大规模实行，才能强化所有企事业单位的会计内部监督职能，才能改善整个社会的会计环境。我们相信：待我们积累了必要的经验后，会计委派制将在各种企事业单位得到推广实行，并且随着我国现代企业制度的完善，企业产权关系的逐步明晰，会计委派制将向着自律性会计人员管理体制演变，会计行业将实行自我管理，我国会计职业的社会地位将大为提高，会计对社会经济的促进和监督作用必将得到充分发挥。

　　参考文献：

　　1、《初探会计委派制的基本模式》，潘爱、杨佩礼，《财务与会计》，2000年第3期。

　　2、《关于试行会计委派制度工作的意见》，财政部、监察部，财会〔2000〕12号文件。

　　3、《关于完善会计委派制的几个问题》，温美琴，《财会月刊》， 2001年第14期。

　　4、《浅谈会计委派制的具体操作和相关问题》，刘克，《财务与会计》，2001年第2期。

　　5、《关于新形势下深化会计改革和强化会计监督若干问题的思考》，刘玉廷，《财务与会计》，2002年第11期。

　　6、《关于会计委派制的利与弊》，程倩，《财会研究》，2002年第8期。