原创文章
关于完善政府采购预算管理制度的思考
作者：徐玉堂 上传时间：2009-5-25 0:0
《中华人民共和国政府采购法》颁布实施以来，政府采购取得了显著成效，规范了采购行为，维护了国家利益，促进了廉政建设,增强了政府的宏观调控能力，节约了财政资金，提高了资金使用效率。但是政府采购又是一项复杂而有效的的财政支出制度，在实施、操作、监督管理中，仍存在许多问题，需进一步规范、完善、探索、创新、提高。推进政府采购与预算管理相结合是完善政府采购监督机制的重要环节，对建设全面预算体系、严肃预算的执行都具有重意义。
一、正确认识政府采购预算管理制度
政府采购预算不是独立的预算体系，而是部门预算的一个组成部分。政府采购预算也不同于政府采购计划，因为政府采购计划是财政部门对政府采购预算执行实施管理的一种方式，是对列入政府采购预算中的采购项目，在采购组织实施形式、采购方式、政府采购资金实行财政直接拨付范围、政府采购预算的补报及政府采购项目的调整程序等方面做出的具体规定，其目的是指导政府采购预算外资金；政府采购预算是财政支出总预算的有机组成部分，其采购资金的来源分为预算内资金和预算外资金；政府采购预算按性质可分为货物类采购预算、工程类采购预算以及服务类采购预算。
二、政府采购预算管理中存在的问题
我国政府采购预算管理起步较晚，尚处于探索和完善阶段，在实践过程中，还存在着不少的问题，主要表现在：
1、一些部门和单位对政府采购政策还不太了解，在编制政府采购预算时存在漏报等行为；或对政府采购预算编制不重视，导致在部门预算审核过程中出现一些明显属于政府采购范围的项目不实行政府采购的现象。
2、各级、各单位财政状况的差别使政府采购预算范围及标准的确定较难统一，政府采购预算在执行中存在着一定的随意性，长期以来人们已经形成了分散采购管理习惯，对目前实行的政府采购程序很不适应，在政府采购预算执行过程中出现了预算归预算，执行归执行的问题。如公开招标采购比例偏低，采购过程透明度不高，采购项目结构单一，制度建设、机构建设、基础档案资料建设与保管、政府采购管理人员的配备等政府采购基础工作还需进一步加强等。
3、在政府采购预算制度建设与执行方面，政府采购预算的编制缺乏必要的依据，政府采购预算不完整，预算单位利用预算外资金和自筹资金进行的采购还有相当部分没有纳入政府采购预算，政府采购预算环节的管理、采购执行环节的管理和公共性资产管理之间没有能够实现信息共享，缺乏相互间协调和配合。在政府采购实际操作中，部分用户单位不顾实际需要，随意提高采购标准和档次，导致价值数万元的电脑被当作打字机，高级彩色复印机“大材小用”地被当作一般复印机使用等现象大量存在。
4、政府采购预算与部门预算没有同步编制，结果形成二者间的脱节，造成政府采购预算执行过程中没有资金保证。政府采购预算编制简单粗糙、敷衍塞责。编报政府采购预算，对采购预算金额的确定基本上不以“市场价”为参照依据，而是人为地以一个整数来估算、公共支出项目不能细化到政府采购集中采购目录，有的编报的采购项目不符合国家相关政策规定，或单位根本无财力进行采购。政府采购资金来源没有保证，预算执行中随意性较大。
三、进一步完善政府采购预算管理制度的思考
政府采购预算是财政支出预算的重要组成部分，是政府采购工作的基础，也是政府采购工作环节中最关键的部分。因此政府采购工作首要的任务就是建立科学合理的政府采购预算管理体系。这就要求各部门及预算单位必须加强对政府采购制度与政策的认识，认真贯彻执行政府采购法；要加大对政府采购预算管理的宣传力度，提高各级各部门对编制政府采购预算的认识，确保政府采购预算编制的顺利推行，高质量地完成政府采购预算编制任务；健全制度，完善政府采购财务管理体系，保证政府采购资金的及时支付，促进整个政府采购工作规范有序地发展。笔者认为应做好以下三方面工作。
（一）完善政府采购预算的编制制度。
1、政府采购预算编制的原则。在编制政府采购预算的过程中，必须坚持这样一些原则：一是以部门预算为基础的原则。支出预算表中属于政府采购预算范围的项目，要单独列入政府采购预算表，并按政府采购的要求填报有关项目。二是政策性原则。政府采购预算编制必须以国家有关方针、政策和各项财务制度为依据，根据完成事业计划和行政工作任务的需要，正确处理需要与可能的矛盾，保证重点，兼顾一般，实事求是地编制预算。三是实用性原则。单位在安排政府采购预算项目时，要精打细算，不能过于超前，但在满足工作需要的前提下可适当超前，以避免项目刚投入使用即落后现象的发生。四是可靠性原则。在编制政府采购预算时，既要把根据事业发展需要应该采购的项目考虑好，还应注意政府采购资金的来源是否可靠，有无保证等问题是否存在，不预留缺口。五是完整性原则。在编制政府采购预算时，必须将单位取得的财政拨款和其他各项收入以及各项支出形成的政府采购，完整、全面地反映在单位预算中，不得在预算之外另留收支项目。
2、政府采购预算编制基本要求。编制政府采购预算必须做到：一是由各部门根据其职能和社会发展需要，统一编制反映本部门所有收入和支出的预算。按定员、定额确定人员经费，按支出标准确定公务经费。统一的部门预算为确定政府采购的品目目录、编制政府采购预算和制定政府采购计划奠定了基础。二是编制政府采购预算必须与国库集中支付制度相结合。实行国库集中支付制度，意味着由集中支付机关根据批复的部门预算按实际支出的时间和金额从国库统一支付。三是编制政府采购预算必须结合单位的支出计划。政府采购资金包括预算内和预算外资金，因此，编制政府采购预算时，对具有预算外资金的单位，必须结合年度支出计划，将预算内、外资金统筹考虑，统一编制政府采购预算。
3、政府采购预算的编制。一是推行预算编制听证制。编制或调整采购预算实行“听证制”，以广泛接受有关各方的质询和监督。从宏观上说，采购预算制定是否科学合理、客观公正直接关系到财政政策的贯彻，关系到经济和社会的顺利发展；从微观上说，采购资金拟安排的项目、分配的标准等，既要照顾到一些部门和行业的特殊性，向重点方面倾斜，又要体现各部门之间的公平合理性，同时还要防范和遏制各个环节上的腐败行为，这就要求采购预算的编制过程必须公开透明、公平合理。在编制政府预算前，邀请相关专家、采购预算编制人员及其他相关部门代表共同参与讨论，以广泛听取有关方面的意见和建议，为编制一套科学、规范的采购预算奠定基础。二是细化编制的内容。要将财政预算的每一笔资金尽可能地细化，深入细化到二级、三级科目，使预算本身的定量因素不断增大，便于对预算支出加强定量分析。采购预算要实行标准化定量、定额管理。标准化定量、定额是财政部门和主管部门编制、核定单位预算、考核预算执行情况的依据，在制定标准化定员、定额过程中，必须遵循编制计划与经费计划相统一、需要与可能相统一、预算内外资金结合使用、简便易行等原则。三是加强对政府采购预算的审核，审核的内容主要包括项目的完整性、合理合法性、真实必要性和关联性。
（二）加强政府采购预算编制环节、执行环节和资产管理环节之间的沟能与协调。
政府采购预算编制必须符合公平与效率的要求，使公共资源能够得到优化配置，使通过政府采购而形成的公共性资产得到充分合理使用，使不同公共部门的公共活动得到正常开展。要做到这一点，政府预算编制和管理部门必须对各个预算单位的公共性资产的占有和使用情况及对市场情况预以充分的了解。这就要求改变政府预算管理、政府采购管理与国有资产管理之间相互脱节的现状，并在现代网络和信息技术的支撑下，实现信息互享，从整体上提高预算资金安排的效率与完成可行。
（三）进一步完善政府采购预算执行制度
1、设立“政府采购资金专户”， 政府采购资金收支都应由设在专业银行的账户加以反映，各单位和各部门的政府采购资金收付必须通过这一账户集中办理。设立了资金专户后，在国库集中收付制度下，政府采购支出一旦发生，采购资金就可以由国库单一账户直接拨给商品和劳务供应商或工程承建单位。
2、实行政府采购监管职能与采购职能相分离。要严格按照政府采购法的要求，实现政府采购监管职能与政府集中采购职能的分离与分设，彻底改变政府采购工作中“管”中有“采”、“采”中有“管”的局面，政府采购管理部门主要负责依法对政府采购活动和集中采购机构的监督管理，但不直接参与具体政府采购事务；集中采购代理机构主要负责受托代理采购人组织采购活动，但无权支付货款；采购单位不直接采购，但拥有最后验收签单权；财务部门凭采购单位的签单才能支付货款。要加强预算单位分散采购活动的监督管理，要全面、准确和及时地发布政府采购需求信息和定点供应商的货物供应信息，解决政府采购中的信息不对称和不充分问题，确保分散采购过程的公开透明，对政府采购预算执行过程中的逆向选择问题必须予以坚决查处。
3、政府采购资金与人员经费分离。预算单位的人员工资由财政直达个人账户，将现行财政支出中用于单位或部门的设备购置、会务、房屋修缮、车辆购置和维护等专项资金分门别类地从总预算中单独编制，将资金纳入财政专户，由国库集中支付。
4、政府采购预算编制与预算执行分离。改革过去部门上报采购计划，财政预算部门审定计划的做法，将政府采购预算编制与预算执行公开，预算部门只负责编制政府采购预算，不管政府采购预算执行；预算执行部门只按照政府采购预算具体执行。这样各司其职，才能保证政府采购预算执行的严肃性、公开性，提高政府采购预算执行的透明度。
5、强化预算控制、资金使用控制和项目决策控制。在政府采购预算执行中，严格按政府审查批准的预算组织实施，除特殊情况外，一律不得变更采购项目。通过国库集中收付制度，将采购项目纳入政府采购范围，按政府采购制度规定的程序规范化运作，对采购资金的拨付、使用、清算全过程进行监控。采购资金都要通过国库直接支付给商品和劳务供应商。
6、建立项目审批制度、操作控制制度和项目会计核算制度。各单位根据工作需要和财务情况，向财政部门提交年度采购预算计划，财政部门再根据资金支付能力，区分轻重缓急提出审查意见报同级政府批准后实施。通过明确的操作管理程序，在预算、采购、付款、核算、决策的各个操作环节，实行相互控制制度，有效防范违纪违规现象的发生。通过建立项目会计核算制度，对政府采购支出进行单独核算，以监督采购质量，提高资金使用效益。
7、在政府采购计划实施期间，政府采购管理机构全面负责监督管理工作。预算部门参与具体项目的监督工作。政府采购计划实施中出现的有关问题，如合同报价全面超过采购预算中核定指标、节余资金使用等，将有政府采购管理机构和预算部门共同协商解决。
一、正确认识政府采购预算管理制度
政府采购预算不是独立的预算体系，而是部门预算的一个组成部分。政府采购预算也不同于政府采购计划，因为政府采购计划是财政部门对政府采购预算执行实施管理的一种方式，是对列入政府采购预算中的采购项目，在采购组织实施形式、采购方式、政府采购资金实行财政直接拨付范围、政府采购预算的补报及政府采购项目的调整程序等方面做出的具体规定，其目的是指导政府采购预算外资金；政府采购预算是财政支出总预算的有机组成部分，其采购资金的来源分为预算内资金和预算外资金；政府采购预算按性质可分为货物类采购预算、工程类采购预算以及服务类采购预算。
二、政府采购预算管理中存在的问题
我国政府采购预算管理起步较晚，尚处于探索和完善阶段，在实践过程中，还存在着不少的问题，主要表现在：
1、一些部门和单位对政府采购政策还不太了解，在编制政府采购预算时存在漏报等行为；或对政府采购预算编制不重视，导致在部门预算审核过程中出现一些明显属于政府采购范围的项目不实行政府采购的现象。
2、各级、各单位财政状况的差别使政府采购预算范围及标准的确定较难统一，政府采购预算在执行中存在着一定的随意性，长期以来人们已经形成了分散采购管理习惯，对目前实行的政府采购程序很不适应，在政府采购预算执行过程中出现了预算归预算，执行归执行的问题。如公开招标采购比例偏低，采购过程透明度不高，采购项目结构单一，制度建设、机构建设、基础档案资料建设与保管、政府采购管理人员的配备等政府采购基础工作还需进一步加强等。
3、在政府采购预算制度建设与执行方面，政府采购预算的编制缺乏必要的依据，政府采购预算不完整，预算单位利用预算外资金和自筹资金进行的采购还有相当部分没有纳入政府采购预算，政府采购预算环节的管理、采购执行环节的管理和公共性资产管理之间没有能够实现信息共享，缺乏相互间协调和配合。在政府采购实际操作中，部分用户单位不顾实际需要，随意提高采购标准和档次，导致价值数万元的电脑被当作打字机，高级彩色复印机“大材小用”地被当作一般复印机使用等现象大量存在。
4、政府采购预算与部门预算没有同步编制，结果形成二者间的脱节，造成政府采购预算执行过程中没有资金保证。政府采购预算编制简单粗糙、敷衍塞责。编报政府采购预算，对采购预算金额的确定基本上不以“市场价”为参照依据，而是人为地以一个整数来估算、公共支出项目不能细化到政府采购集中采购目录，有的编报的采购项目不符合国家相关政策规定，或单位根本无财力进行采购。政府采购资金来源没有保证，预算执行中随意性较大。
三、进一步完善政府采购预算管理制度的思考
政府采购预算是财政支出预算的重要组成部分，是政府采购工作的基础，也是政府采购工作环节中最关键的部分。因此政府采购工作首要的任务就是建立科学合理的政府采购预算管理体系。这就要求各部门及预算单位必须加强对政府采购制度与政策的认识，认真贯彻执行政府采购法；要加大对政府采购预算管理的宣传力度，提高各级各部门对编制政府采购预算的认识，确保政府采购预算编制的顺利推行，高质量地完成政府采购预算编制任务；健全制度，完善政府采购财务管理体系，保证政府采购资金的及时支付，促进整个政府采购工作规范有序地发展。笔者认为应做好以下三方面工作。
（一）完善政府采购预算的编制制度。
1、政府采购预算编制的原则。在编制政府采购预算的过程中，必须坚持这样一些原则：一是以部门预算为基础的原则。支出预算表中属于政府采购预算范围的项目，要单独列入政府采购预算表，并按政府采购的要求填报有关项目。二是政策性原则。政府采购预算编制必须以国家有关方针、政策和各项财务制度为依据，根据完成事业计划和行政工作任务的需要，正确处理需要与可能的矛盾，保证重点，兼顾一般，实事求是地编制预算。三是实用性原则。单位在安排政府采购预算项目时，要精打细算，不能过于超前，但在满足工作需要的前提下可适当超前，以避免项目刚投入使用即落后现象的发生。四是可靠性原则。在编制政府采购预算时，既要把根据事业发展需要应该采购的项目考虑好，还应注意政府采购资金的来源是否可靠，有无保证等问题是否存在，不预留缺口。五是完整性原则。在编制政府采购预算时，必须将单位取得的财政拨款和其他各项收入以及各项支出形成的政府采购，完整、全面地反映在单位预算中，不得在预算之外另留收支项目。
2、政府采购预算编制基本要求。编制政府采购预算必须做到：一是由各部门根据其职能和社会发展需要，统一编制反映本部门所有收入和支出的预算。按定员、定额确定人员经费，按支出标准确定公务经费。统一的部门预算为确定政府采购的品目目录、编制政府采购预算和制定政府采购计划奠定了基础。二是编制政府采购预算必须与国库集中支付制度相结合。实行国库集中支付制度，意味着由集中支付机关根据批复的部门预算按实际支出的时间和金额从国库统一支付。三是编制政府采购预算必须结合单位的支出计划。政府采购资金包括预算内和预算外资金，因此，编制政府采购预算时，对具有预算外资金的单位，必须结合年度支出计划，将预算内、外资金统筹考虑，统一编制政府采购预算。
3、政府采购预算的编制。一是推行预算编制听证制。编制或调整采购预算实行“听证制”，以广泛接受有关各方的质询和监督。从宏观上说，采购预算制定是否科学合理、客观公正直接关系到财政政策的贯彻，关系到经济和社会的顺利发展；从微观上说，采购资金拟安排的项目、分配的标准等，既要照顾到一些部门和行业的特殊性，向重点方面倾斜，又要体现各部门之间的公平合理性，同时还要防范和遏制各个环节上的腐败行为，这就要求采购预算的编制过程必须公开透明、公平合理。在编制政府预算前，邀请相关专家、采购预算编制人员及其他相关部门代表共同参与讨论，以广泛听取有关方面的意见和建议，为编制一套科学、规范的采购预算奠定基础。二是细化编制的内容。要将财政预算的每一笔资金尽可能地细化，深入细化到二级、三级科目，使预算本身的定量因素不断增大，便于对预算支出加强定量分析。采购预算要实行标准化定量、定额管理。标准化定量、定额是财政部门和主管部门编制、核定单位预算、考核预算执行情况的依据，在制定标准化定员、定额过程中，必须遵循编制计划与经费计划相统一、需要与可能相统一、预算内外资金结合使用、简便易行等原则。三是加强对政府采购预算的审核，审核的内容主要包括项目的完整性、合理合法性、真实必要性和关联性。
（二）加强政府采购预算编制环节、执行环节和资产管理环节之间的沟能与协调。
政府采购预算编制必须符合公平与效率的要求，使公共资源能够得到优化配置，使通过政府采购而形成的公共性资产得到充分合理使用，使不同公共部门的公共活动得到正常开展。要做到这一点，政府预算编制和管理部门必须对各个预算单位的公共性资产的占有和使用情况及对市场情况预以充分的了解。这就要求改变政府预算管理、政府采购管理与国有资产管理之间相互脱节的现状，并在现代网络和信息技术的支撑下，实现信息互享，从整体上提高预算资金安排的效率与完成可行。
（三）进一步完善政府采购预算执行制度
1、设立“政府采购资金专户”， 政府采购资金收支都应由设在专业银行的账户加以反映，各单位和各部门的政府采购资金收付必须通过这一账户集中办理。设立了资金专户后，在国库集中收付制度下，政府采购支出一旦发生，采购资金就可以由国库单一账户直接拨给商品和劳务供应商或工程承建单位。
2、实行政府采购监管职能与采购职能相分离。要严格按照政府采购法的要求，实现政府采购监管职能与政府集中采购职能的分离与分设，彻底改变政府采购工作中“管”中有“采”、“采”中有“管”的局面，政府采购管理部门主要负责依法对政府采购活动和集中采购机构的监督管理，但不直接参与具体政府采购事务；集中采购代理机构主要负责受托代理采购人组织采购活动，但无权支付货款；采购单位不直接采购，但拥有最后验收签单权；财务部门凭采购单位的签单才能支付货款。要加强预算单位分散采购活动的监督管理，要全面、准确和及时地发布政府采购需求信息和定点供应商的货物供应信息，解决政府采购中的信息不对称和不充分问题，确保分散采购过程的公开透明，对政府采购预算执行过程中的逆向选择问题必须予以坚决查处。
3、政府采购资金与人员经费分离。预算单位的人员工资由财政直达个人账户，将现行财政支出中用于单位或部门的设备购置、会务、房屋修缮、车辆购置和维护等专项资金分门别类地从总预算中单独编制，将资金纳入财政专户，由国库集中支付。
4、政府采购预算编制与预算执行分离。改革过去部门上报采购计划，财政预算部门审定计划的做法，将政府采购预算编制与预算执行公开，预算部门只负责编制政府采购预算，不管政府采购预算执行；预算执行部门只按照政府采购预算具体执行。这样各司其职，才能保证政府采购预算执行的严肃性、公开性，提高政府采购预算执行的透明度。
5、强化预算控制、资金使用控制和项目决策控制。在政府采购预算执行中，严格按政府审查批准的预算组织实施，除特殊情况外，一律不得变更采购项目。通过国库集中收付制度，将采购项目纳入政府采购范围，按政府采购制度规定的程序规范化运作，对采购资金的拨付、使用、清算全过程进行监控。采购资金都要通过国库直接支付给商品和劳务供应商。
6、建立项目审批制度、操作控制制度和项目会计核算制度。各单位根据工作需要和财务情况，向财政部门提交年度采购预算计划，财政部门再根据资金支付能力，区分轻重缓急提出审查意见报同级政府批准后实施。通过明确的操作管理程序，在预算、采购、付款、核算、决策的各个操作环节，实行相互控制制度，有效防范违纪违规现象的发生。通过建立项目会计核算制度，对政府采购支出进行单独核算，以监督采购质量，提高资金使用效益。
7、在政府采购计划实施期间，政府采购管理机构全面负责监督管理工作。预算部门参与具体项目的监督工作。政府采购计划实施中出现的有关问题，如合同报价全面超过采购预算中核定指标、节余资金使用等，将有政府采购管理机构和预算部门共同协商解决。