周苏明：推进立法进程 更好发挥税务师行业作用

经过30多年的发展，税务师行业已成为维护国家税收利益，保护纳税人合法权益，参与社会管理与创新的一支重要力量，成为继律师行业、注册会计师行业之后的第三大专业化社会组织，也是中组部、中央统战部重点培育支持的在全行业建立行业党委的新型社会组织。

税务师行业之所以有广阔的发展空间，是与其具备的专业特长和发挥的独特作用分不开的。第一，税务师专业服务的一个重要功能是帮助纳税人提高税法遵从度，这有利于建立法定、公正的社会分配关系，有利于维护公平竞争的市场秩序。第二，税务师行业的发展在完善税收征管体系过程中发挥着不可或缺的作用。在税务机关与纳税人这一对税收法律关系主体之间嵌入涉税专业服务社会组织，有助于形成相互制约和监督的机制，处理好税收法律关系中各主体的权利与义务关系。例如，近年来，由于各级政府对财政收入刚性增长的需求，少数地区税务机关把“依法征收”简单化为“完成收入任务”，对企业压税收指标、预收税款、不兑现税收优惠，甚至空转虚收。虽然税收任务实现了连年增长，但是侵害了纳税人的合法利益，造成了财政收入“空洞化”的隐患，影响了税收政策调控导向的正向效应。要解决此类问题，就必须在征管过程中发挥涉税专业服务社会组织的作用，构建权利制衡机制。第三，税务师的特点是专注税法研究，精通财税政策，熟悉各类企业的涉税业务活动和财会处理方法，了解税务机关严格精细的征管要求。因此，税务师在服务内容和服务重点上都与注册会计师等行业有所区别。注册会计师主要为投资者和债权人服务，其特长是对会计准则、财务制度的掌握和运用；而税务师则运用其专长重点关注纳税的合法性、真实性，企业经营活动中税收政策的适用性，既维护税法的刚性，为国家税收安全服务，又保护纳税人的合法权益，为社会公平服务。

正是由于税务师所提供的专业服务关系到国家税收利益和纳税人合法权益，关系到公平竞争的市场秩序，关系到税收征管法制化进程，在全面推进依法治国、全面深化改革的形势下，其作用日显重要。

一、规范涉税服务行为、提升服务质量，亟需立法保障

涉税专业服务政策性强，对专业知识和技能的要求高。执业人员要具备对税法的全面理解和解读能力、对税法和其他法律法规的整合能力、将税法与财务处理结合的能力；要具有法律遵从意识和诚实守信的职业道德。由于法律缺位，目前涉税服务市场鱼龙混杂、名目繁多，一些打着“税务服务”旗号的咨询公司、培训公司挤占涉税专业服务市场。这些机构没有资质、没有税法知识、缺失诚信，服务质量低劣。纳税人往往无从正确评价和选择涉税服务机构。因此，必须通过立法，以行政许可的方式规定从事涉税专业服务人员应具备的知识技能、资质水平，明确执业人员的权利、义务和责任，规范执业行为。

二、发挥涉税专业服务的正能量，亟需立法强化

从当前存在的问题看，由于对资质条件、执业诚信的刚性约束不足，行政监管不力，涉税专业服务水平良莠不齐。很多涉税专业服务机构完全脱离行政监管和行业自律，一些机构热衷于提供违反税法立法精神和法律法规的“避税”服务；一些机构肆意妄为，代开、虚开发票，助长偷逃骗税，加大了税收流失和征管难度。从税务师行业自身看，由于税务师事务所是市场主体，是追求利益的“经济人”，如果缺乏法律的约束和惩戒，就会发生为争取客户而放弃税法原则，迁就纳税人的问题。涉税专业服务不同于商业服务，不能仅以客户满意度来衡量服务质量，不能仅靠市场规则实现优胜劣汰，必须以是否符合税法作为判断标准，否则就会出现“劣币”驱逐“良币”的现象，即违法违规帮纳税人少缴或不缴税的机构可获得更多的市场份额，而依法提供涉税专业服务的机构却难以生存，这会大大削弱涉税专业服务行业的正能量，产生严重的负面影响。因此，通过立法加强行业规范，实施有效的行政监管势在必行。

三、深化政府管理模式改革，推进“社会共治”，亟需立法支持

党的十八届三中全会后，改革不断深化。为使市场在资源配置中发挥决定性作用，着力解决市场体系不完善，政府干预过多和监管不到位问题，国家提出政府管理改革的原则是“简政放权、依法监管、公正透明、权责一致、社会共治”。这里的“社会共治”就是要发挥社会力量在国家治理体系中的作用，要依托具有律约性的市场专业化组织构建社会监督机制。市场专业化组织通过帮助企业和公民守法自律，协助政府加强事中事后管理，促进公平竞争的市场秩序的形成。国务院已有多份文件明确支持会计师事务所、税务师事务所、律师事务所等机构依法开展鉴证，参与社会监督。目前，律师、注册会计师已有专门立法并设置许可，而税务师行业只有国家税务总局的部门规章，亟需提升立法层级，以支持促进其积极发挥社会监督作用。

有种看法须要厘清，即认为税务师的专业服务可以由其他行业取代，不必对其专门立法。对此，我们可以参考国外经验：韩国有《税务士法》；日本有《税理士法》；德国有《税务顾问法》；美国有230号公告专门规范对税务代理人的注册登记和执业管理等等。可见，随着市场法制的健全，必须立法规范涉税专业服务，必须由法律规定的专业人士、专门机构从事涉税专业服务，使其在税收管理中发挥“社会共治”作用，这已成为国际通行做法。随着社会分工日趋专业化，发挥不同专业组织术有专长、业有专攻的特质，引导他们在各自领域做专做精，避免同质化竞争，形成互为补充、互为制约、共同发展的局面，是一种必然趋势。

本文作者为中税协副会长、江苏省税协会长周苏明，刊登于《注册税务师》2016年第8期。

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