导语：正确处理中央与地方的关系，是税制改革中的一个难点，这是中央与地方在不断博弈中寻求平衡点的过程。

李万甫 韩庆玲/文
作者简介：本文作者李万甫为国家税务总局政策法规司副司长
　　在我国税制建设的总体进程中，地方税制建设的滞后一直是一个非常严重而又极其现实的问题。从市场经济理论出发，客观分析与评价地方税制建设的理论依据，寻求地方税制改革的某些规律性，可以为进一步深化地方税改革提供充足的理论储备。
一、政府分析理论
　　按照公共经济学理论，西方学者对“政府分析理论”从不同角度和层面做了较为深入的分析。具有代表性和影响力的论述有：一是美国学者施蒂格勒对于地方政府存在的合理性的分析，他认为，与中央政府相比，地方政府更接近于自己的公众，即地方政府比中央政府更加了解它所管辖的选民的效用和需求；不同地区的人们有权自己选择公共服务的种类和数量，这与美国各地方的竞选制而非任命制的政治体制是相吻合的。二是美国学者布坎南的“分析俱乐部”理论，他将社区或地方政府管辖范围内的领域称为一个俱乐部，这个俱乐部相当于为分享某种利益而联合起来的人们的一个自愿协会。为论证地方政府公共品提供的有效规模问题，一个俱乐部的昀佳规模应界定在外部不经济所产生的边际成本（拥挤成本）等于由于新成员分担成本所带来的边际节约的均衡点上。与此均衡点相对应，确定提供地方公共品的昀佳规模。三是美国学者蒂布特的“以足投票”理论，其基本含义是指人们之所以愿意聚集在某个地方政府周围，是因为他们想在全国寻找地方政府所提供的服务与所征收的税收之间的一种精确组合，以便使自己的效用达到昀大化，当他们在某个地方发现这种组合能够符合自己效用的昀大化目标时，他们便会聚集在这一区域内，接受和维护当地政府的管辖。这个过程就是所谓的“以足投票”。人们自然地从公共产品成本高的城市流向公共产品成本低的地市，如果全体居民都如此进行自由的搜寻，那么各地之间在公共服务与税收的组合上就会相互模仿和学习，地方之间在公共产品的生产和提供方面就会达到“帕累托昀优”。这一观念也被称为地方公共服务的完全竞争市场理论。
　　以上三种政府分权理论都从一个侧面论证了政府分权的必要性以及地方政府存在的合理性。分级政府的存在和地方政府的公共需要是地方税制产生的根本原因，也是构建地方税的理论基础。西方学者普遍认为，一国必须由中央政府和地方政府分层提供公共物品，才能有效地满足全社会的公共需要。此外，由于社会经济活动的信息不对称，信息不完全，客观上存在偏好误识问题，中央政府更易于误识社会偏好，在提供某些公共品的过程中存在失误的可能性较大，而地方政府对本地区居民的偏好更易了解，由于地方政府提供公共品，社会福利有可能实现昀大化。但是，任何理论都有其不足之处，上述政府分权理论，仅仅从资源配置的角度去论证地方政府的必要性，而没有从稳定、收入再分配等角度去论证财政体制的设计原则。如果从经济稳定与收入再分配的角度看，中央政府的经济功能是十分必要的。从财政分权理论出发，我们不难看到，财政在中央与地方之间的分权本身是有意义的，在一定条件下，某些公共产品由地方政府来提供要比由中央政府来提供更优越。这就要求地方政府拥有征税的权力并有权支配这些税收收入的使用方向和使用规模并实现效率的公平和资源的昀佳配置。

二、地方公共支出膨胀理论
　　在中央财政支出与地方财政支出之间的关系上，皮考克与威斯曼认为，一国在经济增长的过程中，中央政府在公共部门的经济活动有显著增加的趋势，而地方政府的活动则扩张得较为缓慢。这样，从长远看，财政支出中中央财政支出的比重上升，财政有向中央财政集中的趋势。这一观点受到了第二次世界战后许多国家地方财政支出膨胀的经济现实的挑战。自第二次世界大战以来，各国地方政府的财政支出迅速增加，如美国财政预算的实际支出中，在 70年代至 80年代，各级政府的开支比例大体上为联邦政府占 33%，州政府占 23%，地方政府占 44%。日本在 80年代初，整个财政支出的格局为：中央只占三分之一，地方则占三分之二。此外，巴西、哥伦比亚、南朝鲜、菲律宾、锡兰、坦桑尼亚等国家和地区的地方财政支出占全国和地区开支的比重都有长期增加的趋势。根据世界银行的《 1988年世界发展报告》，从 1974年到 1986年，南斯拉夫的地方开支占政府总开支的比重，平均每年为 74.9%；印度的地方开支占政府总开支的比重，平均每年为 50%以上。分析地方政府开支在世界范围内出现上升的趋势，这就应该从理论上入手，分析中央财政与地方财政在功能上的差别。
　　我们知道，政府财政部门一般说来有三大功能：配置功能、分配功能与稳定功能。经济学界一般都相信中央政府相对于地方政府而言，在稳定功能与分配功能上发挥更多的作用。而地方政府则会在配置功能上发挥更多的作用。因为，从稳定功能来看，一般都是中央政府较能维持就业与物价的稳定，因为只有中央政府才能控制通货的发行量；反之若每一个地方政府都有权控制通货，则各地方政府就都会自制货币，势必造成全国货币供给量的急剧扩张及物价上涨。另一方面，由于每一个地方政府之间都存在着高度的竞争性，若要求地方政府来自行决定增税或减税，来调节经济波动，势必会在地区之间出现“税率战”。因此，由地方政府谋求其管辖区内的经济稳定，极易导致其他地区的不稳定。
　　从分配功能来看，假定由某一地方政府实行收入再分配政策，则极易导致家庭的外迁，昀终使收入再分配政策失效。因此，分配功能应由中央政府来执行。从配置功能来看，地方政府在资源的配置上具有极大的潜力。这是因为不同地区的人民对于各国地方政府所提供公共品，具有不同的偏好，所以，在资源的分配上地方政府可依其地方人民的偏好而提供公共品，以满足人民的需要。
　　从公共支出的数额来说，配置性支出往往是大量的，稳定性支出与再分配支出的数额一般都小于配置性开支。配置性开支尤其是为经济发展提供公共性的基础设施的费用，在一个国家的经济发展过程中会急剧上升，这就是世界上许多国家的地方财政开支会迅速膨胀的原因。事实上，随着城市化过程的发展，在许多国家里，省（州）级政府和地方政府通常需要为公众提供一系列的公共服务，包括基础保健与教育、街道照明和清洁；排水、排污和供电；开设公共市场和收集垃圾；主要交通运输网络以及为商业与居住而进行的土地开发。省（州）政府必须就这些服务的支出额度和如何筹资做出决定，每个省（州）政府必须既对公共服务的标准和范围做出决定，又对筹资渠道做出决定。这些公共服务将尽可能地为管辖区内的居民带来好处。地方财政不仅仅是中央政府的一种工具，也是一个能对其管辖区内的公民的意愿做出反映的地方机构，而这样的地方财政必然要求中央财政放权。由此可见，在地方支出急剧上升的背景下，除了财政本身不同的功能对地方财政有要求之外，还有顺应城市化而出现的对地方财政放权的这种体制上的改革与变化。

三、现代公共财政理论
　　在现代公共财政理论中，一些学者认为市场经济中的政府有三大职能：一是提供公共产品；二是维护宏观经济稳定；三是保障公平的收入分配。就提供公共产品这一职能来说，应更多地交给地方政府执行，因这样才能更好地满足不同地区居民对公共产品的不同偏好。就维护宏观经济稳定和保障公平的收入分配这两项职能来说，则应由中央政府承担更多的责任。可见，在分级的公共财政体制中，中央政府主要提供全国性的公共物品，地方政府主要提供地方性的公共物品；政府分权的重要方面是财政分权。因为从一定程度上说，政府的职能就是财政的职能，政府提供公共物品的过程也就是财政承担支出责任的过程。因此，只有在中央政府与地方政府之间实行财政分权，才能保证地方政府提供地方性公共物品的可能性与可行性；财政分权的内在本质要求实行分税制的财政管理体制。
　　政府分权理论、公共财政理论充分论证了地方政府存在的合理性和必要性，这也说明地方税的存在具有客观必然性，也是地方政府发挥职能的财力保障。公共支出理论、地方公共支出膨胀理论指出了地方公共支出日益膨胀的原因，这说明地方税的收入规模还将要逐步扩大。分税制的财政管理体制要求在划分中央政府与地方政府事权（支出权）的基础上，对税种的收入归属及管理权限进行相应划分，在实行这种分税制财政体制的条件下，产生并存在了地方税。可见，地方税是国家为有效地行使政府职能，将税收在中央政府与地方政府之间对税种的收入归属和管理权限进行分割的产物。同时，为了保障地方政府提供公共产品的连续性和稳定性，需要地方政府有规范的地方税体系，使地方财政有连续稳定的收入来源。

四、分税制——地方税制建设的前提
　　分税制是根据市场经济的原则和公共财政理论确立的一种分税分级财政管理制度，是处理中央与地方财税分配关系的一种较为规范的分配方式，分税制所要解决的核心问题就是要按照税种划分中央和地方各级政府收入，各级政府进而按照各自的收入安排支出，组织本级政府的预算。因此，确立科学的分税制模式是我国地方税制改革成功与否的关键。科学的分税制模式应该具备以下几个方面的条件：中央与地方都拥有各自的主体税种，且按税种划分各自的固定收入，地方有一定的税收管理权，中央与地方都有完善的税收征管体系以及有效规范的转移支付制度。
　　我国的分税制离科学的分税制模式要求还有一定的距离，但有了这样一个目标，我国的地方税制改革了就有了方向，确立科学的分税制模式需要处理好以下几个问题：
1. 明确划分中央与地方的事权，从而确定中央与地方的财权与税权。事权的正确界定是实施科学分税制模式的条件，也是确定中央与地方财政收入与支出的依据。凡是涉及国家安全、宏观经济发展、有较大影响的事权应集中于中央政府；反之，则由省级和市县政府负责。与此同时，还要避免中央与地方事权交叉重叠，划清各自的事权界线，做到各尽其职。根据事权与财权相统一的分税制原则，在事权界定清楚的基础上划清其财权，即按照各级政府的事权，划分出各级政府的财政支出，再根据各级政府的财政支出确定其财政收入，划分各自税种和税收收入，做到中央应办的事由中央财政负担，地方应办的事由地方财政负担，各级政府都应有相应的财权和财力作保证，这是解决现行分税制财政体制存在问题的关键所在。

　　2. 正确界定中央与地方财权，关键在于划分税权。合理地配置中央与地方的税种，使其都拥有主体税种和较为充足的税源，这是保证各级政府财权和财力的前提。对维护国家利益、涉及全国范围、实施国家宏观调控所必须的税种，如消费税划归中央；将只涉及地方范围，适应地方经济发展和地方管理的税种划归地方，如财产行为税等划归地方，依据这一原则来划分税种，使中央和地方都有较充足的财源，可以促进地方加强经济建设，发挥地方的主动性和积极性。

　　3. 建立规范的财政转移支付制度。财政转移支付体现了上级政府对下级政府的财政返还与补助，即各级政府之间的财力转移，包括体制补助、税收返还和专项拨款等。而要使财政转移支付规范化，必须坚持“兼顾效益与公平”的原则，由于我国各地经济发展的不平衡，转移支付应该有所倾斜，越是经济欠发达的地区，转移支付的要越多；向农业省市倾斜，向国家重点建设省市倾斜；要改革过去转移支付基数加系数的计算方法，采取基数加因素的方法，考虑各地的实际情况和具体因素，实施财政转移支付，有利于解决地区之间的不平衡，鼓励地方从事公共设施的建设，带动不发达地区经济快速健康发展。