政府部门在预算执行的管理过程中，出现了较多的问题与缺陷。加强对政府部门预算执行的管理，尤其要推行效益审计。通过建立绩效审计主体工程的目标评价体系、完善预算编制、整合资源以提高预算执行审计的整体效益、创新审计方法等手段，来提高预算执行审计的质量和效率。

　　审计机关实施财政预算执行审计以来，在维护国家财经法纪、治理市场经济秩序、规范财政资金运作、促进干部廉政建设等方面起到了积极的作用，并取得了可喜的成绩。然而，随着我国适应市场经济条件下公共财政框架的构建，目前的财政预算体制已反映出较多的缺陷。因而，如何适应财政预算体制的改革，尤其在政府部门预算执行审计中应及早全面推行绩效审计，对促进绩效理财，无疑对国家审计部门提出了新的课题，值得探索思考。

一、政府部门加强预算执行绩效审计的主要内容
　　根据部门预算的特点，笔者认为政府部门预算执行效益审计的主要内容有四个方面：
　　（一）部门预算编制的真实性、合法性和科学性。主要审查预算编制是否符合预算法等法律法规和国家有关政策，是否坚持“量入为出、收支平衡”的原则；审查支出预算是否细化，是否坚持“人员经费按标准，公用经费按定额，专项经费按财力”的原则，各项标准、定额是否合理，大项支出是否经过规定的报批程序。支出结构是否优化，是否按照“一要吃饭，二要建设”的原则，合理安排各项支出；审查收入预算是否包括纳入预算管理的所有一般预算收入及基金预算收入，预算收入的增长是否经过科学预测，收入来源是否真实合法等。
　　（二）收入预算执行的真实性、合法性。主要审计预算收入征收部门对预算收入的征收情况，看有无违反法律、法规规定，擅自减征、免征或者缓征应征的预算收入，截留、占用或者挪用预算收入；审计预算部门在预算外资金的收取上有无擅定项目、扩大标准、违规收费问题；审计有预算收入上缴任务的部门和单位对预算资金的上缴情况，看有无截留、占用、挪用或者拖欠和私设“小金库”问题；审计单位（部门）有无零星收入（房租收入、下属单位上缴收入）不纳入预算，挖挤财政资金的问题；审计各项专项资金收入是否及时纳入专户、专账管理；审查预算收入的追加是否符合法定程序，有无瞒报往年预算结余问题；审查部门预算收入结余的结转和动用是否符合规定。
　　（三）支出预算执行的合法性、效率性。主要审计各项支出是否符合核定的预算计划，是否符合定员定额标准，有无违反规定，未经审批随意增员，巧立名目发放各种津、补贴的行为。对无预算、超预算的支出应查明原因；审查基金支出是否符合专款专用原则，检查有无预算内外支出、建设支出、项目支出相互挤占的现象，有无挪用专款弥补经费等问题；审查各项经费支出是否符合财政制度和财经纪律，厉行节约合理使用，有无讲排场摆阔气、铺张浪费，甚至公私不分侵占国家利益，以及贪污、转移资金等问题；审查职能部门各项工作目标的完成情况。
　　（四）制度执行和重点资金使用的合法性、效益性。部门预算效益审计属于一项常规性审计。但在改革和发展的不同阶段，各地可能出台与之配套的财政管理制度，加大某些资金投入。审计机关必须结合地方实际，对这些制度执行和资金使用情况进行审计。

二、预算执行管理中影响绩效的主要问题
　　（一）预算编制过程中存在的问题
　　1．脱离行政职责和事业发展的实际需求。由于财政短期实际可供财力往往与预算单位的主客观需求存在明显差距，致使预算编制和批复的落差较大，促使预算单位在编制预算时未能把预算计划和本单位业务发展的中、短期事业目标统筹考虑，没有完全做到根据部门单位正常运转和事业发展的不同需求来编制和使用预算资金，使得分配的预算资金在有些部门“过剩”，而在有些部门“失血”。
　　2．预算编制不细，约束力不强。现行的财政预算大多是按部门、按条条编制的，较为笼统，不利于人大和有关部门了解预算及其执行情况，也为财政部门擅自调节预算，进行隐形分配提供了方便。而预算执行审计又主要是以人大批准的预算为依据来进行的，除审查政策的执行情况和违纪违规问题外，更重要的是检查所批准的预算是否得到严格和完整地执行，调整预算是否履行了批准手续等等。由于预算过粗，科目调剂频繁、数额较大，往往使审计人员对预算执行的科学性、完整性及合理程度难以判断和认定。
　　3．预算隐瞒非税收入，财政代行政府职能。具体表现在：一是财政将收费中心作为调节预算收入的调节器，当年预算收入完成好，收费中心将收取的部分政府非税收入不纳入预算，在“应缴预算款”中挂账，以丰补歉，此类问题在每年的审计中都有发生。二是将各项非税收入滞留在部门和单位，由于缺乏必要的监督和管理，造成非税收入被挪用。三是预算内资金转入预算外，逃避监督。财政部门为了扩大自己的权力，增加支出的随意性，将部分应纳入预算的收入不纳入预算，而是转到预算外作为机动指标，逃避预算的约束，由财政部门支配。
 　　（二）预算执行过程中存在的问题
　　1．预算支出执行程序不严肃。根据《预算法》第一章第九条之规定：经本级人民代表大会批准的预算，非经法定程序不得改变。而目前在实际的预算执行过程中，通常存在：一是年初人代会批准的支出预算数与年终实际预算执行数不相一致。由于在预算支出执行过程中遇到一些特殊情况和各种因素的变化，对年初人代会批准的支出预算指标中有关经费或项目需要调整时，没有按照法定程序提请人大常委会审查和批准。二是年终账面有关项目经费实际支出数与人大批准调整后的结果数不相一致。三是对一些部门或项目经费，在支出预算总盘子不变的情况下，随意调增、调减或调剂。由于没有依据或情况说明，在审计中有些支出经费连财政部门自己也难以解释。
　　2．结转下年支出项目经费不真实。对结转下年支出项目经费一般是指当年预算已安排项目计划经费支出指标，但由于多种原因，有些事业任务还没完成，安排的资金没用完；有些项目计划进行了调整或年内尚未实施或完成；有的则因时间差尚未列支出，需要支出预算调整和转入下年继续使用的资金。但在一些结转下年支出项目经费中往往存在：一是在当年预算执行中动用的上年结转支出项目经费，实际不属于上年结转的项目范畴；二是对上年度的结转支出项目和金额与当年账面实际动用的情况和发生的金额不相一致；三是根据当年预算执行结果与年终结转下年支出项目和金额不相符。
　　3．财政性资金外借、垫付现象突出。其情况分析是多方面的，一是从借出或垫付的资金来源看，相当一部分占用了财政性结余经费和专项资金，而且除了极少数支付利息外，大多数都是无偿占用资金；二是从时间看，有的是5、6年以前发生的（有的挂账时间更长），也有近几年发生的；三是从借出或垫付款成因看是多方面的，情况也较为复杂。有行政、事业单位正常资金周转借款，有企业（单位）用于经营、发展周转借款，有领导审批为解决应急、突发性事情或处理一些历史遗留问题，有垫付解决转制单位的经费等。
　　 4．预算监督不力，缺乏约束性。除人大对政府预算执行和决算进行审查外，日常对政府部门预算执行负有监督职责的是财政部门和审计部门。财政部门从预算编制到决算汇总全过程地参与了各个部门预算执行的始终，其监督职能寓藏于预算管理环节，往往是重视预算安排而弱化预算监督，严拨款管理轻用款管理。审计部门由于任务和力量所限也难以对整个　庞大的政府部门预算执行过程和结果进行全面审计，因此对部门预算执行的监督还难以到位。
　　（三）预算审计中存在的问题
　　1．审计步骤难统一。从目前情况看，尽管预算执行审计在整个审计工作中的主导地位已在审计机关达成共识，但在这项工作的布局上，审计机关内部各专业科室之间审计目标不统一，各自为政、分散作战的状况仍未从根本上改观，导致预算执行审计重点不突出，有的甚至偏离了既定的审计目标，影响了预算执行审计的深化。
　　2．审计部门整体合力难协调。审计机关内部各业务科室之间，因审计的项目、内容和完成时间上的差异，难以与预算执行审计同步，整体合力难形成，审计资源未得到充分利用。
　　3．审计风险难防范。审计机关只有审计权、调查权和处理处罚权，但很多问题由于受审计手段的限制，无强硬的措施和手段来遏制被审计单位。在被审计单位不配合的情况下，显得束手无策。同时，对审计对象的内部控制机制由于受多种因素的制约，无法进行符合性测试，只能就账查账；承诺制度流于形式，被审计单位提供资料的完整性、真实性无法保障。这些都使审计工作存在较大的风险。
　　4．审计结果难落实。由于连续的审计，被审计单位也开始采取各种应对审计的措施，对审计查出的问题，要么以各种理由加以搪塞，要么以上级部门的要求加以辩解，以地方利益作为挡箭牌，将自身行为说成是请示有关领导批准或政府默许同意，使有些问题难以核查和认定，处理更是无所适从。由于执法力度受到限制，缺少有力的监督手段，致使屡查屡犯现象较为普遍，审计查处和定性愈来愈困难，处理及纠正措施难以到位。执行过程中仍然将预算内、外资金区别对待和管理，没有将所有来源形成的资金作为统一的部门综合预算来实施一体化安排。

三、加强预算执行绩效审计的对策思考
　　（一）建立绩效审计主体工程的目标评价体系
　　绩效审计的目标与各项事业、各个单位的工作目标相呼应，因时因事而异，具有动态的、渐进的、发展的特性。开展绩效审计的主要环节就是建立与被审计事项相关的绩效评价体系，评价体系包含着审计取证的具体内容以及审计证据间的逻辑关联。通过对各项评价要素进行分析、对比和趋势预测，发现和揭示存在的问题、不足和矛盾，提出改进建议。建立绩效目标评价体系应该包含下列三个方面的基本要素：
　　1．将预算编制与行政事业发展目标结合起来。检查的内容主要包括：预算单位业务发展目标与宏观经济和各项社会事业发展规划和计划方面的衔接情况，预算单位中、短期工作规划与资金需求的中、短期计划的衔接情况，年度工作计划和年度经费预算的衔接情况。通过检查，分析财政部门和预算单位在预算安排过程中有无游离于事业发展目标和工作计划之外埋头“切蛋糕”和盲目“争盘子”，有无兼顾资金投入在不同年度之间的均衡性和连续性。
　　2．将预算执行与管理环节结合起来。管理审计是绩效审计中的一个基础性部分。在审计过程中，要强化管理产生绩效、每个管理环节和过程都将会影响绩效的认识。审计中应该从细化预算支出结构入手，依托制度基础审计方式，分析实际投入或耗用的每一款预算资金是否都是必须的，是否节约，是否体现了效率和效益。具体而言，在人员经费支出方面，着重于支出的增长部分，区别刚性增长因素和弹性增长因素，分析弹性增长的合理性。在公用经费支出方面，区别费用支出中的固定性因素和变动性因素，检查变动性费用的合理性。在项目经费支出方面，区别专项支出中的直接性费用和间接性费用，检查间接性费用所占的比重及合理性。审计中不仅要检查财务会计方面的内控制度，还必须适度向有关主要的业务流程和制度方面去延伸，更深入地去发现和揭示财务信息难以反映但却直接影响财务运行结果的信息，促进管理的效益化。
　　3．将预算执行结果和年度工作成果结合起来。通过对政府部门年度业务成果和预算执行结果的检查，主要揭示以下两个方面的问题，一个是经费保障情况，分析政府部门在履行职责过程中获得的经费供给是过剩还是不足，有无使用经费铺张浪费或者因经费不足而影响业务工作正常开展的现象。另一个是资金使用的效果情况，引入资金成本理念，对预算执行后所取得的业务成果进行评价，特别是通过对以前同期同类工作成果的对比，评价预算资金使用绩效的变化趋势。
　　（二）完善预算编制是绩效审计的最终落脚点
　　在部门预算执行审计中融入绩效审计，可以对预算编制和执行的真实性、合法性和效益性进行更全面的监督。必须把对预算执行的审计看作是对预算编制审计的延伸，审计所揭示的财政部门和预算单位在预算编制和执行中的各种问题、不足和矛盾，必须还原到预算编制的源头来分析和完善。审计部门在编制审计实施方案、分析审计发现的差异和提出审计意见的时候都要将预算编制作为一个基本环节来对待，这样才能使循环往复运行的预算制度逐步得以完善。限于目前的环境和条件，提高预算执行审计效果的抓手主要有以下两个方面。一个是要审核预算编制，通过关口前移抓源头，通过审计年度预算计划的科学性、合理性来促进提高预算制度的有效性；另一个是改革部门预算审计的组织方式。一是实行联网审计，参照预算计划对预算执行过程进行远程实时监控；二是实行跟踪审计，根据预算对重点支出项目执行情况进行动态跟踪，及时纠偏；三是实行专项审计，发现严重偏离预算计划安排的重大或突出性问题，及时、灵活地以一个或多个相关部门为对象实施专项审计或者专题审计调查，查纠错弊，完善制度，促进绩效理财不断深化。
　　（三）整合资源，提高预算执行审计的整体效益
　　一是树立大财政审计理念。凡涉及财政资金的部门、单位、项目，都在财政预算执行审计之列。它既包括了对财政、地税、国库部门的审计，也包括对各预算执行部门单位审计以及财政性资金的固定资产投资、社会保障、环境保护、农业水利、教育等专项资金的审计，逐步做到凡是有财政资金运行的地方都有审计监督。
　　二是整合资源，强化组织协调。财政审计构筑一个综合平台，各职能处室根据各自的分工，协同作战，形成合力，使审计机关的整体效能大于分兵出击，最终为社会公众和党委政府提供更加丰富的审计产品，使审计成果得到有效的提升和利用。（1）加强审计项目计划的整体性。根据年初拿出的总体方案，围绕当年度财政审计的重点和专题来确定审计对象，根据确定的审计对象来统筹安排审计项目计划，使整个项目计划整体划一，突出整体性。 （2）加强审计安排的灵活性。除在年初有重点的安排审计项目作为财政审计的主要内容外，年度内一些其他审计项目，只要审计结果反映出的问题较为典型和突出，并具有一定的代表性，就一并归入财政审计报告之中，体现出一定的灵活性。（3）强调审计实施步调的一致性。由于财政审计涉及面较广，要反映的内容很丰富，财政资金分散在各个不同的管理部门，所以，在实施中各专业审计应当相互配合、相互协调、互相补充，紧紧围绕一个审计目标，调配、整合审计力量和审计资源，对重点内容采取统一计划、分头实施的办法，以完整客观地反映出财政资金使用的全貌。
　　三是“同级审”和“上审下”相结合。在日常工作中，客观上存在“同级审”和“上审下”有重复审计的问题。如何解决这个问题，值得认真研究和思考。“挖深度、变角度、提高度”不失为一条有效的途径。要充分利用下级审计机关的同级审资料，把握重点、确定目标。对同级审中难以解决的问题，上级审计机关可以提出并督促整改落实，真正做到资源共享，各有侧重，科学安排，提高效率。
　　（四）创新审计方法和手段，提高预算执行审计的质量和效率
　　一是将审计调查的一些专门方法运用到预算执行审计过程中，将以部门单位的审计为主线和以问题为主线两者有机结合起来，将查找同类问题与延伸审计单位结合起来，围绕一些重点、热点和难点问题开展审计调查，除了采用常规的审计技术方法外，还可采用审计座谈、审计抽样、风险评估等方式方法，提高审计工作质量和效率。
　　二是充分运用计算机辅助审计。从目前来看，审计机关与财税部门尚未建立起应有的信息互动平台，审计机关未能及时地掌握各项财政资金的预算编制、执行和管理情况，影响了预算执行监督的力度和效果。要积极争取搭建联网审计平台，改变单一的事后审计监督方式，变事后审计为事中审计，变就地审计为远程审计，促进并逐步形成事前预警、事中监管、事后审计有机结合的监督机制。要积极运用AO审计系统进行辅助审计，从实际出发，走自主开发和外部引进相结合的路子，使计算机在审计查证、分析性复核、审计信息的收集、筛选等方面发挥作用。