2007年11月9日，国务院发布了新修订的《外商投资指导目录》（以下简称《新目录》，将于2007年12月1日开始执行，之前的2004年修订版（以下简称《原目录》）不再使用。新目录对外资投向做出了重大调整，这种调整对金融业、房地产业、制造业、环保行业和能源行业的外资企业影响尤为巨大。
一、出台时机为经济发展关键时期
此次出台的《新目录》已是第四次进行修改，在大方向上没有变化，但在具体的投资指导产业方面进一步紧缩。《新目录》主要关注外商投资企业对我国经济安全，特别是产业安全的影响。《新目录》对一些原先鼓励的行业进行限制，一些国家重点行业将不再允许外资进入，涉及国民经济命脉的行业将会缩紧和加大审查力度，如电网电力、石油石化等行业。
另外，《新目录》更加符合国际惯例的要求，对我国的产业结构的调整会起到推波助澜的作用。《新目录》对高耗能、高污染的制造业以及环保行业分别进行了限制和鼓励。
《新目录》的出台时机最为大家关注，它基于人民币兑美元持续升值，国际热钱源源不断进入我国，国内的通胀压力不断增加的背景下，所以，限制外资进入某些行业将有助减慢境外资金流入。同时，《新目录》也是对前不久刚刚闭幕的十七大所倡导的产业调整与升级的一种反映，其着眼点是全局性的，而非针对某一特定行业。
按照商务部对外的解释，我国目前鼓励外商投资的领域是先进技术、农业、服务业等急需提高的领域。政策调整主要为“节能减排”这一目标，实现我国经济增长方式的转变。有专家评价说，《新目录》对我国吸引外资将产生一定影响，特别是在产业分布、区域分布方面，将有可能发生重大变化，但预计总体外商投资水平不会改变，仍将保持目前600亿美元以上的水平。据统计，今年1至9月我国实际使用外资金额472.19亿美元，同比增长10.87%。
根据西方经济学的研究和西方国家的发展实践，一个国家在人均GDP2000~7000美元正处于经济波动和产业整合的剧烈时期，此时对于经济布局的调整尤为重要，将关系一个国家的经济竞争力。我国目前的人均GDP是2400美元左右，按照目前的发展速度，到2015年时，人均GDP将在5000美元左右，如果再考虑人民币升值的因素，人均GDP将有望超过8000美元。处于目前这样一个敏感时期，经济的布局将决定经济的走势，特别是如何把外资引向最需要提升的行业，并限制外资对一些重要行业的染指。
二、对各个行业的影响
（一）外商投资房地产业限制加大
《新目录》明确表示，我国将继续限制外商投资高档宾馆、别墅、高档写字楼和国际会展中心的建设、经营，外商投资土地成片开发则必须与内资企业合资、合作。《新目录》中增加了对外商投资房地产二级市场交易及房地产中介或经纪公司的限制。此外，还将“普通住宅地开发建设”从《原目录》的“鼓励投资类”中删除。
从这些重大调整可以看出，政府希望对外资参与房地产交易加以限制，出发点可能是对于房价高企的忧虑。《新目录》出台后，可能会对中高端物业的交易产生影响，因为目前外资均集中在中高端房地产领域。然而在二级市场交易乃至房地产中介及经纪行业，由于外资进入的方式比较多样，如何界定尚未明确。
目前房地产在普通住宅投资方面已走向相对成熟，本土开发商在住宅物业方面也积累了丰富的经验，因此已经不再迫切让外资投入这个领域。由于外资近年来在普通住宅市场的介入并不深，本次目录调整对于普通住宅市场的供应影响有限。
此次《新目录》的发布也可看作是去年下半年以来房地产“限外”政策的延续。由于外资炒房行为很难识别，单纯从项目上难以有效控制，所以管理部门改从总量直接限制。这从另一程度上也反映了我国政府对房地产泡沫的担心。
除了限制外商投资普通住宅开放建设，《新目录》还新增了限制外资进入房地产二级市场交易和房地产中介、经纪公司。有专家认为，主打高端市场的外资房地产中介公司的业务将受到较大冲击。
（二）金融行业有所放宽
在金融业领域，《新目录》规定：寿险公司外资比例不超过50%；证券公司外资比例不超过1/3，且仅限于从事A股承销、B股和H股以及政府和公司债券的承销和交易；证券投资基金管理公司外资比例不超过49%；投资期货公司需由中方控股。与《原目录》相比，限制尺度均有所放宽，其中，期货公司由原来的禁止投资类修订为限制投资类。
在04年的《原目录》中，期货公司曾是金融领域中惟一进入“外商禁止投资目录”的。《新目录》把期货公司从“禁止目录”列入“限制目录”，意味着外资可以直接参股内地期货公司，不用再绕道香港注册，虽然仍需中方控股，但标志着中国金融市场已向外资全部开放。
此前，已有多家外资公司对参股内地期货公司跃跃欲试。《新目录》对外资解禁后，可望出现合资期货公司“井喷”的现象。
（三）对投资能源行业的限制加大
对能源行业，《新目录》调整的主导思想是：对我国稀缺或不可再生的重要矿产资源，不再鼓励外商投资；一些不可再生的重要矿产资源也不再允许外商投资勘查开采；限制或禁止高物耗、高能耗、高污染外资项目准入。
比较新旧目录可知，《新目录》增加的鼓励类项目，几乎都与节能环保技术和新能源开发有关。除了首次鼓励外资进入提高矿山尾矿利用率的新技术开发和应用、矿山生态恢复技术的综合应用，还鼓励外资参与合作对海底可燃冰的勘探、开发，以及油页岩、油砂、重油、超重油等非常规石油资源的勘探、开发。在电力、煤气及水的生产供应中，除继续鼓励外商投资太阳能、风能等新能源电站的建设、经营，还增加了与节能环保技术相关的内容。
在限制类目录中，《新目录》对采矿业的外商投资政策做出较大调整，对我国稀缺或不可再生的重要矿产资源，不再鼓励外商投资。在《原目录》中，低品位、难选冶金矿开采、选矿；铜、铅、锌矿勘探、开采；铝矿勘探、开采；以及硫、磷、钾等化学矿开采、选矿等都被允许，在《新目录中》予以删除。此外，大豆和油菜籽食用油脂加工、生物液体燃料生产要求由中方控股，玉米深加工则被列入限制类目录。
在禁止类目录中，《新目录》规定在继续禁止外商投资稀土勘查、开采、选矿和放射性矿产的勘查、开采、选矿时，又新增了一项禁止内容，就是“钨、钼、锡、锑、萤石勘查、开采。”而在《原目录》中，后者属于限制类领域。有专家分析说，钨、钼、锡、锑等资源在我国比较富裕，一直主导国际市场，现在国家将其由限制性领域调整为禁止类领域，充分反映出国家对资源安全的重视。由于稀土等稀缺战略性金融主要分布在我国，现在日本等一些国家已经表示担忧影响我国垄断国际市场，而影响其半导体等高科技产业发展。《新目录》同时禁止外资进入单机容量30万千瓦及以下燃煤凝汽火电站、单机容量10万千瓦及以下煤凝汽抽汽两用热电联产电站的建设、经营（西藏、新疆、海南等小电网除外）。
（四）文化传媒行业全面收紧
根据《新目录》，文化传媒产业的开放政策也有重大变动。最突出的是新增了禁止外商投资新闻网站、网络视听节目服务、互联网上网服务营业场所、互联网文化经营。同时，原本有限开放的影视制作、发行业务改为全面禁止，显示我国对文化传媒业开放仍持谨慎态度。
我国影视业对外资曾一度有松动迹象。2003年底，国家广电总局发布了《电影制片、发行、放映经营资格准入暂行规定》和《外商投资电影院暂行规定》，允许外资参股电影制片公司，参股比例不超过49%；允许外商投资电影院，部分试点城市参股比例可达不超过75%。
据悉，国际娱乐巨头华纳兄弟影业曾与中国电影集团公司合作成立了电影合资公司，希望能投资中国内地影院，并计划在我国兴建30多家合资影院。但是2005年7月，国家发改委、商务部等五部委出台了《关于文化领域引进外资的若干意见》，这一合资试点被叫停。华纳兄弟随即宣布停止在中国影院市场的投资，并从中国市场全面撤退。
（五）对制造、服务和环保行业进一步调整
在制造业领域，《新目录》进一步鼓励外商投资我国高新技术产业、装备制造业、新材料制造等产业；在服务业领域，《新目录》增加“承接服务外包”、“现代物流”等鼓励类内容，并减少原限制类和禁止类条目；在环保领域，《新目录》鼓励外商投资发展循环经济、清洁生产、可再生能源和生态环境保护，鼓励外商投资资源综合利用。而对一些国内已经掌握成熟技术、具备较强生产能力的传统制造业不再鼓励外商投资，并明确了《产业结构调整指导目录》限制类条目适用于外商投资项目。
三、新投资目录将影响外资布局
由于新目录的出台刚好在十七大之后，充分体现了全面协调可持续发展的理念。按照《新目录》中所透露出来的信息，我国利用外资的水平将会提高，结构和布局都会发生一定变化。针对我国贸易顺差过大、外汇储备快速增加等新形势，《新目录》已经对单纯鼓励出口的导向政策进行了调整，不再继续实施单纯鼓励出口的导向政策。
从地区布局来看，由于中西部在基础实施、交通和市场方面一直不占优势，虽然对外商投资产业目录中一直鼓励投资中西部地区，国家也投入了巨额配套资金，但中西部的发展速度始终跟不上东部和中部。《新目录》出台后对外资投资西部会产生一定影响，所以，在若干数年中，外资在我国的东部、中部和西部的分布可能会发生较大变化。
从产业结构来看，在制造业领域，在是10年前就有把我国工业从粗放型发展模式引入集约型发展模式，但从现在来看，我国当时的各方面的条件还不成熟。按照国外研究人士的说法，主要因为10年前我国技术能力还处于“工业革命”的前期，主要还是以学习为主，不具备技术创新能力，我国目前已经进入了“工业革命”的中期，具备了对技术的研发和消化能力，产业升级的条件已经完全具备。所以，在未来几年，我国的高新技术产业、装备制造业、新材料制造和服务业领域可能获得飞速的发展，外资在其中将扮演不可或缺的角色。
四、先进国家利用外资的政策值得借鉴
发达国家在利用外资方面有成熟经验，《新目录》的出台虽然基于我国的实际国情，但在调整的理念方面与发达国家相通之处。
从美国利用外资来看，在通常情况下，外资通常不会获得比美国企业更多的特殊优惠,而且美国对关系“国家安全”的外资审查非常严格。美国对外资审查的最高部门则是外国投资委员会，该机构由财政部长担任主席，成员包括国防部长和国土安全部长在内的多名政府部长，主要是审查外来投资是否会损害美国的“国家安全”。
美国对外资的限制性措施主要有四类：第一，对外商投资明确禁止的领域，比如国内航空运输、内河和沿海航运等；第二，对外资严格限制领域，比如在传媒和通信领域，根据美国《联邦通讯法》，严格限制外国企业在电话、电报、电台、电视等领域的投资；第三，有选择限制领域，如允许外国投资者在美国修筑铁路、开发矿产等，但条件是这些投资者所在国家也对美国投资者提供对等权利；第四，特殊限制领域，例如，在水电领域，在美国注册成立的外国子公司可从事开发，但外国分支机构则被禁止投资。此外，在土地供应等方面也对外资存在一定限制，美国联邦政府所持土地不得出售给外国人。
韩国政府的发展历程与我国相似，只是比我国早了20年。上个世纪后期，韩国凭借“低成本劳动力、低汇率”等有利条件保持了经济数十年的高速增长。在1997年经历金融危机后，为了能更好地吸引外资，韩国在1998年出台了《外国人投资促进法》。但韩国把外资主要引入高科技、生物技术等领域。韩国不鼓励发展劳动力密集型产业，并严格禁止污染重、高能耗的外资进入。
新加坡作为东盟的领头雁，每年吸引的外资额都居亚洲前列。根据新加坡政府公布的至2010年长期战略产业发展计划，电子、生命科学、工程、物流等９个产业部门被列为奖励投资的产业。面对日趋激烈的国际投资环境，新加坡经济发展局表示，新加坡将致力于吸引资金密集型、知识密集型和创新型投资项目。
从美国、日本和新加坡的经验来看，发达国家在利用外资方面并非“照单全收”，而是有选择地把外资引入国家最需要发展的领域，《新目录》也遵循了这一理念。基于这一点，《新目录》的出台或许是我国利用外资的转折点，是从“重量轻质”到“量质并重”的转变。
作者单位：首都经济研究所 |
