税收相关法律学习之——行政主体

　　本节分值很少，2009、2010年均没有直接命题，但内容很重要，是后面章节的基础。本节重点是行政主体的行政职权，行政机关委托的组织，法律、法规授权的组织。注意行政主体行政职权的特征，行政机关委托的组织以及法律、法规授权的组织部分，行政机关委托的组织与法律、法规授权的组织的区别。2005——2008年曾经考过的知识点是行政机关中的工作人员（2006年多选、2008年单选）、行政职权的特征、行政机构、地方人民政府的派出机关、派出机构。

　　一、行政主体的概念、特征及行政职权

　　（一）行政主体的概念及特征

　　行政主体，是指享有行政权力，能以自己的名义行使行政权，作出影响行政相对人权利和义务的行政行为，并能独立承担由此产生的相应法律责任的社会组织。（权、名、责）

　　行政主体的特征：

　　1.行政主体是社会组织。但并非所有的社会组织都是行政主体，——排除了公务员

　　2.行政主体是享有行政权力的组织。——排除了立法机关、司法机关、党务机关等

　　3.行政主体是能以自己的名义行使行政权的组织。——排除了内部机构

　　4.行政主体是能够独立承担法律责任的组织。——排除了受委托的组织

　　（二）行政主体的行政职权

　　1.行政职权的概念及特征

　　行政职权是国家行政权的转化形式，是行政主体实施国家行政管理活动的资格及权能。一般分为固有职权和授予职权两大类。行政职权的特征：

　　（1）公益性：以国家和社会的公共利益为目的。

　　（2）优益性：包括职务上的优先权和物质上的受益权。

　　行政优先权包括先行处置权（如先行扣留、即时强制）、获得社会协助权等。

　　行政受益权，表现为国家向行政主体提供各种物质保障条件（行政经费、办公条件、交通工具等）。

　　特别应注意的是，行政优益权不属于行政职权，但它与行政职权有密切联系，是行政职权有效行使的保障。它可以被行政主体抛弃，但行政职权不能被抛弃，否则属于违法失职。

　　【例题·多选题】下列权力中，行政主体可以抛弃的有（　）。
　　A.行政命令权
　　B.行政优先权
　　C.行政强制权
　　D.行政受益权
　　E.行政处罚权
　　『正确答案』BD
　　『答案解析』本题考核点是行政职权的特征。行政职权具有公益性、优益性、支配性、不可自由处分性等特征。但特别应注意的是，行政优益权不属于行政职权，但它与行政职权有密切联系，是行政职权有效行使的保障。它可以被行政主体抛弃，但行政职权不能被抛弃，否则属于违法失职。

　　（3）支配性：行政职权一经行使，在没有被国家有权机关撤销之前，相对人是必须遵守执行的。

　　（4）不可自由处分性：不得随意转移、不得随意放弃或抛弃。

　　【例题·多选题】行政职权除具有权力的一般属性外，还具有（　）的法律特征。（2005年）
　　A.支配性
　　B.自治性
　　C.优益性
　　D.公益性
　　E.平衡性
　　『正确答案』ACD
　　『答案解析』本题考核点是行政职权的特征。行政职权作为行政权的法律表现形式，除了具有权力的一般属性，如强制性、命令性、执行性等以外，还具有以下特征：公益性、优益性、支配性、不可自由处分性。

　　2.行政职权的内容（注意权利种类及具体含义）

　　（1）行政立法权。特定的行政主体享有行政立法权。①国务院；②国务院所属各部委；③各省、自治区、直辖市人民政府；④省、自治区的人民政府所在地的市人民政府；⑤国务院批准的较大的市的人民政府；⑥经济特区所在地的市人民政府。

　　本章第三节还会讲到行政立法行为。国务院直属机构也享有行政立法权。

　　2.行政决策权。

　　3.行政决定权。具体表现为行政确认权、行政奖励权、行政处分权、行政物质帮助权、行政指导权等。

　　4.行政许可权。（具体内容见第一篇第二章）

　　5.行政命令权。

　　6.行政执行权。

　　7.行政监督检查权。税务机关依法对纳税人的纳税情况进行检查等。

　　8.行政强制权。

　　9.行政处罚权。行政主体可以实施训诫罚、财产罚、行为罚和人身罚等行政处罚。（具体内容见第一篇第三章）

　　10.行政司法权。即行政主体作为第三人，在法定范围内对一定的行政纠纷和民事纠纷进行裁判处理的权力，包括行政调解权、行政仲裁权、行政裁决权和行政复议权。（具体内容见第一篇第四章）

　　【例题·多选题】下列对行政职权的描述，正确的有（　）。
　　A.行政职权是国家行政权的转化形式
　　B.行政职权的特征包括公益性、优益性、支配性和对等性
　　C.行政职权只能由国家行政机关行使
　　D.行政确认权、行政指导权、行政裁决权、行政复议权均属于行政权
　　E.行政职权具有不可自由处分性
　　『正确答案』ADE
　　『答案解析』本题的考核点是行政职权，涵盖了行政职权的概念、行使主体、特征、内容等综合内容。
　　行政职权是国家行政权的转化形式，是行政主体实施国家行政管理活动的资格及权能。因此，A选项正确。
　　行政职权的特征包括公益性、优益性、支配性和不可自由处分性，B选项中多出了对等性，不是行政职权的特征，因此，B选项不正确，而E选项正确。
　　行政职权的行使主体是行政主体，包括行政机关和法律、法规授权的组织，C选项的叙述是行政职权只能由国家行政机关行使，因此，不正确。
　　行政职权的内容包括行政立法权、行政决策权、行政决定权（具体表现为行政确认权、行政奖励权、行政处分权、行政物质帮助权、行政指导权等）、行政许可权、行政命令权、行政执行权、行政监督检查权、行政强制权、行政处罚权、行政司法权（包括行政调解权、行政仲裁权、行政裁决权和行政复议权）等，因此D选项正确。

　　二、行政机关及其工作人员

　　（一）行政机关的概念

　　行政机关是指依宪法和国家组织法的规定设置的，行使国家行政职权，负责对国家各项行政事务进行组织、管理、监督和指挥的国家机关。其含义：

　　1.行政机关是国家机关。

　　2.行政机关是行使国家行政职能的国家机关。

　　3.行政机关是依宪法和有关组织法设置的。

　　（二）中央行政机关与地方行政机关

　　1.中央行政机关

名　称	组成或例举	是否是行政主体
国务院	由总理、副总理、各部部长、各委员会主任等组成	行政主体
国务院组成部门	如：财政部、环境保护部、司法部、建设部、国家发改委、中国人民银行、审计署等	行政主体
国务院直属机构	如：海关总属、税务总局、环保总局、技术监督局等	行政主体
部委管理的国家局	如：中国人民银行管理的国家外汇管理局、文化部管理的国家文物局、人力资源与社会保障部管理的国家外国专家局等	行政主体
国务院办事机构	如：外事办、侨务办、港澳办、法制办、国务院研究室等	不是行政主体
国务院直属事业单位	如：地震局、气象局、银监会、证监会、保监会、电力监管委员会、国务院发展研究中心、新华通讯社、国家行政学院、中国科学院、中国社会科学院、中国工程院等	一般不是行政主体，但法律、法规授权时是行政主体

　　2.地方行政机关

　　（1）地方各级人民政府

　　通常分为三级：

　　省、自治区、直辖市人民政府；

　　县、自治县、县级市及市辖区人民政府；

　　乡、民族乡、镇人民政府。

　　有些地方是四级：

　　省、自治区、直辖市人民政府；

　　自治州、设区的市和市管县的市级人民政府；

　　县、县级市及市辖区人民政府；

　　乡、民族乡、镇人民政府。

　　（2）地方各级人民政府的职能部门

　　（3）地方各级人民政府的派出机关

　　包括：

　　①省、自治区人民政府经国务院批准设立的行政公署；

　　②县、自治县人民政府经省、自治区、直辖市人民政府批准设立的区公所；

　　③市辖区、不设区的市人民政府经上一级人民政府批准设立的街道办事处。

　　④县级以上地方各级人民政府在经济技术开发区设立的管理委员会。

　　以上机关均是行政主体。

　　（三）行政机关工作人员

　　1.公务员的法律地位

　　（1）公务员与国家之间形成公务关系。

　　（2）在外部行政法律关系中：国家公务员代表行政机关行使行政职权，其行为的结果归属于行政机关，公务员不是一方当事人。公务员与国家的关系其实就是一种职务代理关系。国家行政机关——相对人

　　注意：在行政诉讼中，公务员既不能当原告，也不能当被告，不具有诉讼当事人地位。

　　（3）公务员的职务行为给相对人造成损失时，由国家行政机关承担赔偿责任（即行政赔偿）之后，国家行政机关对于故意或重大过失的公务员享有追偿权。

　　2.公务员的权利

　　①获得履行职责应当具有的工作条件；

　　②非因法定事由、非经法定程序，不被免职、降职、辞退或者处分；

　　③获得工资报酬，享受福利、保险待遇；

　　④参加培训；

　　⑤对机关工作和领导人员提出批评和建议；

　　⑥提出申诉和控告；

　　⑦申请辞职；

　　⑧法律规定的其他权利。

　　3.不得录用为公务员的情况

　　①曾因犯罪受过刑事处罚的；

　　②曾被开除公职的；

　　③有法律规定不得录用为公务员的其他情形的。

　　【例题·多选题】根据行政法理论和我国法律，国家行政机关工作人员（　）。（2006年）
　　A.是能够以自己的名义独立行使行政权的授权行政主体
　　B.是代表国家行政机关就行政侵权行为承担国家赔偿的责任主体
　　C.在行政诉讼中不具有诉讼当事人的地位
　　D.是与国家形成职务关系、占有行政职位并依法履行公职的人员
　　E.是能够以自己的名义独立行使行政权的职权行政主体
　　『正确答案』CD
　　『答案解析』本题考核点是行政机关中的工作人员。

　　行政机关的工作人员，是指在各级国家行政机关中依法定方式和程序录用，纳入国家行政编制，依法履行公职的人员，也称国家公务员。国家公务员依法履行公职，与国家形成职务关系，在外部行政管理关系中，国家公务员代表行政机关，以所在行政机关的名义行使行政权，其行为的结果直接归属于相应的行政机关。对国家公务员执行职务行为中所造成的损失，由国家行政机关承担赔偿责任。选项ABE错误，选项D正确。

　　在行政诉讼中，国家公务员既不能做原告，也不能做被告，不具有诉讼当事人的地位。选项C正确。

　　三、其他行使行政职权的组织

　　本部分内容在2008年考纲中是要求掌握的内容，在2009年考纲中被删除，2010年又恢复为掌握。无论如何，本部分作为学习内容仍不能忽视。因为，作为法律、法规授权的组织与行政机关委托的组织，派出机关与派出机构法律地位不同，在行政诉讼与行政复议中能否成为被告或被申请人也是不同的，即使该部分内容考纲无要求，但在行政诉讼和行政复议中仍会作为考试内容出现。

　　（一）法律、法规授权的组织

　　法律、法规授权的组织，是指依法律、法规授权而行使特定行政职能的非国家机关组织。

　　1.行政机构

　　（1）内部机构

　　行政机关的某些内部机构在得到法律、法规授权情况下，可以成为行政主体。如《商标法》授予国家工商行政管理总局内设的商标局以行政主体资格，主管全国商标注册和管理工作；《专利法》授予国家专利局内设的专利复审委员会以行政主体资格，主管全国的专利管理工作。此外，各级交通部门内设的航政机构和高速公路管理机构；县级以上公安机关内设的交通警察大队和消防监督机构等，都已被有关法律、法规授予行政主体资格。

　　（2）派出机构

　　派出机构与派出机关的区别：设立机关不同；职权不同；主体资格不同。

区　别	派出机关	派出机构
设立机关不同	某级政府设立	政府的工作部门设立
行使职权不同	行使一般行政职权	只行使某方面的行政职权
种类多少不一	行政公署、区公所、街道办事处、科技开发区管委会	审计署派驻各地的办事处、公安派出所、税务所、工商所、财政所等
法律地位不同	行政主体（职权行政主体）	一般情况下不是行政主体，只有法律、法规授权时才具有行政主体地位（授权行政主体）
注意：派出机构行使所在机关职权时，不能以自己的名义行使，只能以所在机关的名义行使。此时，行政机关是行政主体。同时注意：税务所由于取得了《税收征管法》的授权，因此是行政主体。

　　【例题·多选题】根据行政法理论和法律规定，税务所的机构性质和法律地位体现在（　）。（2007年）
　　A.税务所是税务机关的派出机构
　　B.税务所是税务机关的内部机构
　　C.税务所是法律、法规授权的组织
　　D.税务所是税务机关委托的组织
　　E.税务所是职权行政主体
　　『正确答案』AC
　　『答案解析』本题考核点是派出机构。经过法律、法规授权的派出机构，具有行政主体资格，在授权范围内成为授权行政主体。派出机关是职权行政主体。此处还要注意派出机构与派出机关的区别。

　　（3）临时机构

　　临时机构是国家行政机关设立的，协助其处理某项临时性行政工作的组织。临时机构不具有行政主体资格，但经行政法律、法规的授权也可以成为行政主体。如中央职称改革领导小组。

　　【例题·单选题】石湖县政府以文件形式规定：因禽类宰杀市场管理需要，石湖县所有禽类宰杀单位或者个体户，须在规定期限内到县政府临时成立的禽类管理办公室申请办理禽类宰杀证，违者予以罚款。个体户陈某未按文件规定申请办理禽类宰杀证，禽类管理办公室对陈某罚款500元。下列关于该案行政复议或者行政诉讼的表述中，正确的是（　）。（2009年）
　　A.陈某对罚款不服申请复议时，若一并对石湖县政府的文件提出审查申请，复议机关应当转送有权机关依法处理
　　B.石湖县政府的文件虽属违法设定许可和处罚，但是行政复议程序中复议机关对该文件一概不予审查
　　C.若陈某直接向法院起诉，应以石湖县政府为被告
　　D.禽类管理办公室以自己的名义作出罚款决定，陈某申请复议时应以其为被申请人
　　『正确答案』C
　　『答案解析』本题考核行政复议中对抽象行政行为的附带审查、被申请人、行政诉讼中被告的确定。陈某对石湖县政府禽类管理办公室作出的行政处罚行为不服，应向上一级人民政府申请行政复议，上级人民政府对下级人民政府制定的规定有审查权。所以复议机关不需要将被申请的规定转送有权机关依法处理。所以选项A错误。在行政复议中，依据申请人的申请可以对被申请的具体行政行为所依据的规定进行审查。所以选项B错误。禽类管理办公室是县政府的临时机构，且其没有法律、法规的授权，不具有行政主体资格。对禽类管理办公室作出的行政处罚决定不服，应当以县政府为被申请人。所以选项D错误。

　　2.企业组织

　　企业组织在特定情况下，法律、法规可授权其行使一定行政职能，而成为行政主体。目前，我国的公用企业（民航、邮政、电信、铁路、煤气公司、自来水公司）、金融企业、行政性专业公司（国家电网公司、中国船舶总公司）等往往成为行政授权的对象，而成为行政主体。

　　3.事业单位

　　如高等学校经过《教育法》和《高等教育法》的授权可以成为行政主体。

　　4.社会团体

　　如注册会计师协会、体育协会等。

　　5.其他组织

　　如村委会、居委会等群众自治性组织。

　　（二）行政机关委托的组织（不是行政主体）

　　行政机关委托的组织，是指接受行政机关委托行使一定行政职权的非国家机关的组织。

　　1.委托的条件及规则

　　（1）委托必须有法律依据。没有法定依据的委托是不合法的，也是无效的。
　　（2）委托必须在法定权限内，超越权限的委托无效。
　　（3）必须委托符合法定条件的组织行使行政职权、实施行政行为。
　　（4）受委托组织必须在委托范围内行使行政职权，不得再委托其他任何组织或个人行使委托的职权。
　　（5）必须履行书面委托手续。在书面委托中，要明确委托的范围、权限、期限及相应要求。
　　（6）必须对受委托组织的行为加强监督，并对其行为的后果承担法律责任。

　　2.行政机关委托的组织应具备的条件

　　尽管受委托组织不具有行政主体资格，但由于代表委托的行政机关行使一定行政权力，因此必须符合法定条件，如依法成立、具有法人资格等；同时，在具体实施行政行为时也要遵循一定规则，包括必须以委托机关名义实施行政行为、必须在委托范围内实施行政行为、不得再委托其他组织或者个人实施行政行为等。

　　（三）行政机关委托的组织与法律、法规授权的组织的区别

	行政机关委托的组织	法律法规授权的组织
权力来源不同	行政机关的委托	法律、法规的明文规定
行使行政权的方式不同	基于委托取得行政权，不能独立行使，必须以委托机关的名义行使	可以以自己的名义的行使行政权
法律地位和行为后果不同	不是行政主体，在行政诉讼和行政复议中，不可以作为被告和被申请人	属于行政主体，在行政诉讼和行政复议中，可以作为被告和被申请人

　　【例题·单选题】下列选项中不具有行政主体资格的是（　）
　　A.《植物检疫条例》规定：“县级以上农业、林业部门所属的植物检疫机构负责执行国家的植物检疫工作”中的植物检疫机构
　　B.《治安管理处罚法》规定：“警告、200元以下罚款可以由公安派出所裁决”中的公安派出所
　　C.《道路交通条例》规定：“警告、50元以下罚款，吊扣2个月以下的驾驶证的处罚，可以由交通警察队裁决”中的交通警察队
　　D.公安局发文规定，“授权水上派出所可以对水上治安违法行为人做出拘留的处罚决定”中的水上派出所
　　『正确答案』D
　　『答案解析』本题考点是行政委托与行政授权的不同。行政授权必须是法律、法规，选项A中《植物检疫条例》属于行政法规；选项B中《治安管理处罚法》属于法律；选项C中《道路交通条例》属于行政法规。因此，选项A、B、C中的植物检疫机构、公安派出所、交通警察队属于法律、法规授权的组织，具有行政主体资格。而公安局的发文不属于法律、法规，因此，只能是行政委托，水上派出所是受委托的组织，不具有行政主体资格。