《行政许可法》的实施对税务行政许可的影响

    备受关注的《中华人民共和国行政许可法》（以下简称《行政许可法》）已于2003年8月27日经第十届全国人民代表大会常务委员会第四次会议通过、并将于2004年7月1日起开始施行。这是我国社会主义民主法制建设中的一件大事。《行政许可法》是继国家赔偿法、行政处罚法、行政复议法之后又一部规范政府共同行为的重要法律。制定《行政许可法》，是规范设立、实施行政许可的需要，是深化行政审批改革的需要，是适应加入WTO新形势的需要。它所确立的合法原则、公开公平公正原则、便民原则、救济原则、信赖保护原则、监督原则，以及行政许可设定范围制度、设定权制度、实施制度和监督责任制度，是对现行行政许可制度的规范和重大改革。税务机关是国家的重要执法部门，行政许可是税务行政管理中经常使用的重要手段。本文就《行政许可法》的实施对对税务行政许可的影响及对策作一商榷。

    一、目前我国税务行政许可存在的难点或弊端

    行政许可是我们通常所说的行政审批，既涉及到行政机关对社会与经济事务的事先的行政管理，也涉及到公民法人和其他组织的切身利益。长期以来，我们国家的行政许可的制度和工作，问题比较突出。目前，我国税务行政许可也存在一些弊端，迫切需要破解以下六个几个方面的难点：

    1、破解税务行政审批前置条件太多的难点。据了解，在计划经济条件下制定的诸多审批前置条件，虽与今天的社会主义市场经济相悖，但仍没退出历史舞台，成为审批制度改革的主要障碍。以税务登记为例，（税务登记是行政许可，还是行政确认本文不作定论），仅国家税务总局规定的前置审批就涉及多个部门的法律和规章，如：工商、监督、环保、外经等，需要前置审批有的多达数十多项。

    2、破解税务机构雍肿、职能交叉，效率低下的难点。目前我国政府的行政机构缺乏精简、效能、统一的原则，强求上下对口，多有因人设事，造成了机构雍肿、效率低下。虽然税务机关已经过多轮征管改革，但机构不统一、职能重垒，效益低下的问题仍然存在，尤其是实施行政审批多个窗口对外，一件事依法涉及到几个部门的多处审批，而且涉及到多个部门、多个领导、多个经办人员签字。

    3、破解许可行为缺乏稳定性和可预期性的难点。行政审批不能公开透明，长期以来受到大量审批项目的制约，影响了工作效率，甚至代人受过。尤其是有的税务优惠政策的落实，内外政策不统一，需上报的资料重叠，有的甚至程序不明，审批方式落后，这些成为当前加速税务改革的一大障碍，遭到了纳税人的许多抨击和抱怨。

    4、破解上级部门不愿放权给下级部门的难点。上级部门不愿放权或者上下不能联动，增加了审批制度改革的成本和难度。现在一些所得税的税前扣除审批必须上报至省级税务部门，一些项目如集成电路企业认定必须上报至总局审批等。如此类的权力如果能够下放，不但可以提高效率而且可以降低成本。

    5、破解部门权力与部门利益"孪生"的难点。改革审批制度，表面看是拿走了一些执法部门的审批权，实际上是对一些执部门利益的剥夺。因此，受到一些部门消极对待甚至抵制，有的还存在变相收费的现象。据了解，一些地区的行政审批服务中心形同虚设，一些部门的工作人员在中心实际上做的是传递材料的收发工作，部门没有赋予任何审批权力。

    6、破解责任不明确办事效率低下的难点。权力责任脱钩，有权无责的现象比较严重。有行政权利与利益的利益关联，权利与利益挂钩，以权谋利的现象比较突出，我们也把这种体制称之为趋利的形势。注重单方面的管理，重管理轻服务，表现在不考虑纳税人的权利，片面追求部门利益。

    行政审批作为一项非常重要的行政权力，作为一项非常重要的管理方式，小的弊端源于行政管理体制的弊端，同时也是现行管理体制弊端的集中的反映。因此把握住了行政审批制度、行政许可制度，就抓住了我们国家行政管理体制的根本。深化审批改革要下大力气破难上述难点，只有这样才能使审批中存在的程序繁琐、环节太多、效率低下等问题得到彻底解决。

    二、《行政许可法》实施的现实的意义

    行政许可法是一部重要的法律，它具有很强的针对性和操作性，通过制定这部行政许可法，我想将对我们税务行政执法产生非常广泛和深刻的影响，将会发挥积极的重要作用。

    1，行政许可法体现了合法与合理，效能与便民，监督与责任的原则。该法是总结和肯定几年来行政审批制度的经验和成果，按照对行政许可的设定和行政许可的实施都做出了全方位的规范，进一步深化税务行政审批改革，使税务行政审批和行政管理工作纳入法制化、规范化、制度化的轨道。

    2，有利于进一步扩大对外开放和与国外规则接轨。该法对行政许可事项的范围作了明确的规定，有利于将我们国家参加的缔结的国际条约和协定，要求实施的或者可以实施的许可事项转化为国内法加以落实，这样既可以与国际协调，也可以更好地维护我们国家的经济利益和安全。

    3，行政许可法的制定，将有力地推进政府职能的转变。法律严格地控制行政许可设定权，而且明确规定了行政许可事项的范围，减少和限制不必要的行政审批和依法无据的事项，使行政机关抛弃传统的管理模式，由过多地直接干预社会生活和经济生活，转向宏观调控和社会服务方向，促进社会主义市场经济的完善。

    4，方便纳税人，保证公民、法人和其他组织的合法权益。法对简化行政审批的程序，提高办事效率和提供优质服务作为非常重要的内容来加以规定，这样就可以更好地发挥公民法人和其他组织的主动性、积极性和创造性，体现了立法机关和行政机关对广大人民群众利益的高度重视，体现了“三个代表”重要思想的要求。

    5、有利于从根源上和制度上杜绝暗箱操作和钱权交易，清除在审批中存在的腐败现象。建立有效的监督和约束机制，强化行政机关的责任，对改变政府的形象、提供优质的服务是非常有利的。

    三、《行政许可法》的规定对税务行政许可的影响

    目前实施行政可法法律，是进一步深化行政许可管理体制改革和推进行政审批制度改革的大好契机。对于税务行政执法将产生极大影响，我们有必要十分关注：

    1、只有六类事项可设定行政许可。

    法律规定只有六类事项可以设定行政许可。这六类事项分别是：直接涉及国家安全、公共安全、经济宏观调控、生态环境保护以及直接关系人身健康、生命财产安全等特定活动，需要按照法定条件予以批准的事项；有限自然资源开发利用、公共资源配置以及直接关系公共利益的特定行业的市场准入等，需要赋予特定权利的事项；提供公众服务并且直接关系公共利益的职业、行业，需要确定具备特殊信誉、特殊条件或者特殊技能等资格、资质的事项；直接关系公共安全、人身健康、生命财产安全的重要设备、设施、产品、物品，需要按照技术标准、技术规范，通过检验、检测、检疫等方式进行审定的事项；企业或者其他组织的设立等，需要确定主体资格的事项；法律、行政法规规定可以设定行政许可的其他事项。如果上述事项通过下列方式能够予以规范的，可以不设行政许可：公民、法人或者其他组织能够自主决定的；市场竞争机制能够有效调节的；行业组织或者中介机构能够自律管理的；行政机关采用事后监督等其他行政管理方式能够解决的。

    作为税务机关，主要的行政许可事项来自相关事项，如：税务登记、资格认定、优惠审批、发票限量供应等等。第一个登记是否是许可？第二个变更登记怎么办？如果只有设立登记是行政许可，是否变更登记只能是备案？第三个相关行政审批是否有必要层层上报？据了解，国家税务总局行政审批制度改革领导小组根据国务院的要求，对本单位行政审批项目进行了全面彻底的清理，目前有的正在清理过程中。已经取消的税务审批事项有25项，包括城市维护建设税审批、城乡信用社固定资产修理费列支审批、城乡商业银行税前列支奖金比例的审批等。保留的审批项目大多是税收管理方面的，目的是为了防止偷逃税，另外一些是对国家规定的优惠政策的必要审批。但尚有压缩空间的部分是对外资企业税收优惠的审批等等。

    2、部门规章不得设定行政许可 .

    国务院部门规章能否设定行政许可，是《行政许可法》制定中的争议的焦点之一。《行政许可法》没有赋予国务院部门规章设定行政许可的权力。这就意味着大量的部门规章设定的行政许可必须调整或废除。

    《行政许可法》规定，法律可以设定行政许可。尚未制定法律的，行政法规可以设定行政许可。必要时，国务院可以采用发布决定的方式设定行政许可。实施后，除临时性行政许可事项外，国务院应当及时提请全国人民代表大会及其常务委员会制定法律，或者自行制定行政法规。

    国家税务总局以部门规章或规范性文件的形式发布的行政许可，现以证书为例：企业办税员上岗证、税控系统合格证、计算机操作证、会计资格证书等等，有的是企业财务人员办税的必要条件前置条件之一。这些规章的规定，弥补了国家法律、行政法规的滞后或漏洞带来的行政管理的问题，应当说对税收征管是发挥了积极的作用。但是，也不可避免的有一些部门利益的影子，下一步有些规章中的规定只能或是废除，或是上升为行政法规。

    3、 行政许可应遵循便民原则，统一受理、限时作出、限时发给

    《行政许可法》明确规定，实施行政许可，应当遵循便民的原则，提高办事效率，提供优质服务。法律规定，经国务院批准，省、自治区、直辖市人民政府根据精简、统一、效能的原则，可以决定一个行政机关行使有关行政机关的行政许可权。行政许可需要行政机关内设的多个机构办理的，该行政机关应当确定一个机构统一受理行政许可申请，统一送达行政许可决定。

    《行政许可法》规定：除可以当场作出行政许可决定的外，行政机关应当自受理行政许可申请之日起二十日内作出行政许可决定。法律规定，如果二十日内不能作出决定的，经本行政机关负责人批准，可以延长十日，并应当将延长期限的理由告知申请人。行政机关作出准予行政许可的决定，应当自作出决定之日起十日内向申请人颁发、送达行政许可证件，或者加贴标签、加盖检验、检测、检疫印章。法律规定，申请人可以委托代理人提出行政许可申请，行政许可申请可以通过信函、电报、传真、电子数据交换和电子邮件等方式提出。

    对此，税务机关有三个问题需要注意：一是根据《行政许可法》，今后申请人可以委托代理人提出行政许可申请。这就需要税务机关依据民法关于代理的规定，建立直接代理的概念，构造相应的登记表册，研究责任分配规则等。二是行政许可申请可以通过信函、电报、传真、电子数据交换和电子邮件等方式提出，这就需要建立可靠的接收机制，便捷的确认机制，加快电子政务建设，工作人员熟练使用电子系统等。三是相关受理事项要确立四个概念：即时告知（不需要许可、不属于本部门管辖、管辖部门）的概念，一次发现全部问题并一次告知的概念，视为受理的概念（超过五日不告知材料的问题视为受理）。这些就要求从事一线的执法人员对业务十分娴熟，工作紧凑高效，一旦拿到企业的相关申报材料就要进入倒计时。这就从法律上制约了部分行政机关办事拖拉、相互推诿的官僚主义作风。

    4、变更、撤销行政许可，公民合法权益受损行政机关要补偿

    《行政许可法》规定，公民、法人或者其他组织依法取得的行政许可受法律保护，行政机关不得擅自改变已经生效的行政许可。行政许可所依据的法律、法规、规章修改或者废止，或者准予行政许可所依据的客观情况发生重大变化的，为了公共利益的需要，行政机关可以依法变更或者撤回已经生效的行政许可。由此给公民、法人或者其他组织造成财产损失的，行政机关应当依法给予补偿。

    按照这一法律规定，公民、法人或者其他组织对行政机关实施行政许可，享有陈述权、申辩权；有权依法申请行政复议或者提起行政诉讼；其合法权益因行政机关违法实施行政许可受到损害的，有权依法要求赔偿。法律还规定，行政机关工作人员滥用职权、玩忽职守作出准予行政许可决定的，作出行政许可决定的行政机关或者其上级行政机关，根据利害关系人的请求或者依据职权，可以撤销行政许可，被许可人的合法权益受到损害的，行政机关应当依法给予赔偿。行政机关实施行政许可和对行政许可事项进行监督检查，不得收取任何费用。

    当前对税务行政的设定、实施公开原则，要求税务机关事前公布行政许可的事项、依据、条件、数量、程序、期限以及需要提交的全部材料目录和申请示范文本，纳税人可以不到现场而通过信函、邮件等方式提出行政许可申请，行政机关分不同情况相应采取招标拍卖、统一考试、实地检测等方式作出决定，减少了行政机关工作人员与申请人的私下接触，增加了办事的透明度。同时，相关行政事项原则上不收费，不得索取、收受他人财物或者其他利益，对行政许可设定和实施全过程实施严格监控，确保权利与利益脱钩，有利于预防和制止行政机关“权力寻租”，从源头上、制度上预防和治理腐败。

    5、以不正当手段获行政许可将受惩处

    如果公民、法人或者其他组织以不正当手段取得了行政许可，该怎么处理？《行政许可法》明确规定，被许可人以欺骗、贿赂等不正当手段取得行政许可的，应当予以撤销。申请人申请行政许可，应当如实向行政机关提交有关材料和反映真实情况，并对其申请材料实质内容的真实性负责。行政许可申请人隐瞒有关情况或者提供虚假材料申请行政许可的，行政机关不予受理或者不予行政许可，并给予警告；行政许可申请属于直接关系公共安全、人身健康、生命财产安全事项的，申请人在一年内不得再次申请该行政许可。被许可人以欺骗、贿赂等不正当手段取得行政许可的，行政机关应当依法给予行政处罚；取得的行政许可属于直接关系公共安全、人身健康、生命财产安全事项的，申请人在三年内不得再次申请该行政许可；构成犯罪的，依法追究刑事责任。

    这些法律规定明确了如下问题：一是确立了把申请人对材料的真实性负责作为一般原则，把行政机关对材料进行核实作为例外原则。二是明确了对申请人违反诚信原则的处罚（给予警告）和限制（一年内不得再次申请该行政许可），从法律上解决了税务机关对虚假申请行为的无奈。三是规定了对严重的以不当手段获得许可的限制措施（三年内不许再次申请），这种限制需要信用记录的支持。

    四、行政许可法实施前的对策措施

    保证《行政许可法》全面、正确地实施，是当前进一步规范执法、严格执法、公正文明执法的需要。依法治税的一项重要工作，我们各级税务机关对《行政许可法》的贯彻实施要高度重视，切实做好相关工作。

    1、明确意义，强化责任。实现执法为民、全面推行依法行政的高度，来认识行政许可法的重要性，增强学习的自觉性。贯彻实施行政许可法，时间紧，任务重，涉及面广，情况复杂，难度很大，税务机关必须严格按《行政许可法》处理有关事务。《行政许可法》实施后，各级税务机关将不再享有税务行政许可的设定权，实施税务行政许可必须严格遵守《行政许可法》规定的条件、程序、方式和时限。能否贯彻、落实好这部重要法律，对于各级税务机关及其工作人员合法有效地履行职责、对于税务系统巩固各项改革成果和继续推进改革、对于反腐倡廉和树立税务机关良好的社会形象都具有重要意义和深刻影响。对此，各级税务机关工作人员尤其是领导干部要有清醒的认识。

    2、认真学习，积极宣传。做好《行政许可法》的学习宣传培训工作，是贯彻实施好《行政许可法》、自觉地用《行政许可法》规范税务行政许可行为的前提。各级税务机关工作人员特别是领导干部，都要按照国务院通知的要求，从实践“三个代表”重要思想的高度，带头学习这部法律，准确理解、正确把握、深刻领会其精神实质，转变不适应《行政许可法》精神的思想观念。各级税务机关要在系统内外，充分利用报刊、广播、互联网等各种舆论宣传工具，采取多种生动活泼的形式，结合“四五”普法规划广泛宣传《行政许可法》，使广大纳税人熟悉《行政许可法》的有关规定，了解自己享有的各项权利，充分行使这些权利，有效维护自己的合法权益，对税务机关实施行政许可的工作进行有效监督。

    3、健章立制，认真清理。《行政许可法》对有权设定行政许可的主体和法律文件、实施行政许可的程序和制度等作出了明确规定，积极探讨《行政许可法》中规定了许多具有创新意义的具体制度，如：一个窗口对外制度、电子政务和信息共享制度、公开制度、听证制度、招标拍卖制度、监督检查制度等。为保证这些制度的落实，研究制定相关的配套办法。同时，完善规范性文件的备案备查制度，健全执法责任制和过错追究制。对涉及的审批项目及时进行了集中清理。进一步开展税务行政许可实施情况检查，防止出现新的管理漏洞。要坚持依法征税，应收尽收，坚决不收过头税，坚决防止和制止越权减免税的原则。

    4、精心准备，规范职责。法律把简化行政审批程序、提高办事效率、提供优质服务作为重要内容加以规定。切实加强法制机构和队伍建设，保证尽快适应工作职责要求；严格按照《行政许可法》的规定，对现行有关税务行政许可的规定、程序、措施等方面的文件进行全面清理；认真研究《行政许可法》对国税工作的新要求，结合工作实际，积极探索适应行政许可制度的具体程序和措施。要严格按照法律规定的权限和程序行使权力、履行职责，严格依法行政。所有税务人员都要学会善于依法处理经济社会事务，做到有法必依、执法必严、违法必究。要实行执法责任制和执法过错追究制，做到有权必有责，用权受监督，侵权要赔偿。要加快建立行为规范、运转协调、公正透明、廉洁高效的行政管理体制，努力把各级税务机关建设成为纳税人真正拥护和满意的执法机关。

                                                                  （作者：张军 通州市国税局）