税收效率原则与国有企业改革

　　一、国有企业困难的原因及突出表现

　　国有企业由于历史与体制的原因，多年来积累的体制性、结构性和机制性等深层次矛盾相互交织。落后的产业结构、产品结构以及落后的产品开发和技术装备、僵化的市场营销体制与发展市场经济要求的矛盾愈加突出，国有企业的生存和发展遇到了前所未有的困难。主要表现在：

　　(一)传统主导产业逐渐失去优势。新兴产业发育不快，难以带动国有工业经济有效增长

　　国有企业门类齐全这一以往优势在新的经济形势下已成为相对劣势。由于市场有效需求不、足、竞争激烈、资源要素短缺，加上陈旧的经营观念、僵化的经营机制，使原来大规模的生产体系与主导产业的优势逐步削弱和丧失。

　　(二)刚性化的生产组织结构和单一的所有制结构不适应市场经济发展的要求，难以在现代市场竞争中赢得优势

　　国有企业在长期计划经济体制下形成的大而全、小而全的生产组织结构不适应大规模、专业化协作的现代市场经济生产组织形式的要求，优势产品产业化、产业发展集团化、集团扩张国际化还没有真正成为企业组织结构调整的目标模式。传统的组织结构产生了大量的虚拟资产，生产能力放空、大量设备无法充分利用或闲置，致使国有企业生产能力难以发挥，经济效益难以提高，市场竞争难以取得优势。

　　(三)自我积累发展能力弱化，技术更新改造缓慢，新产品、新技术产业化过程较长，使国有企业丧失了自身发展的动力

　　历史上高比例的利税上缴，使国有企业自我积累发展能力薄弱，技术装备的“欠账”过多。虽然改革开放后国家对其技术改造投入了一定的财力，使其工艺技术装备水平有了一定的提高，但由于其在国民经济中所占的领域过宽、比重过大，并且国家投入的技改资金和企业自我积累的投入无法弥补技术老化的程度，占有相当比例的国有大中型企业技术装备未得到根本性的改造。

　　(四)企业包袱沉重、历史欠账过多，拖延了国企改革和发展的步伐

　　国有大中型企业普遍存在“人多、钱少、债务重”的问题，主要体现在：技术改造欠账多，企业负债高，企业办社会包袱重。过高的资产负债率是制约国企经济效益提高乃至生存和发展的重要原因。同时由于历史的原因，其在职工离退休养老、失业、医疗等保险方面的支出也不堪重负，这些因素严重地影响了国有企业进行改革和自身发展的步伐。

　　二、发挥税收效率原则，支持国企改革和发展

　　税收效率原则包含两层含义，一是指征税过程本身的效率，即较少的征收费用、便利的征收方法等；二是指征税对经济运行效率的影响，宗旨是征税必须有利于促进经济效率的提高，也就是有效地发挥税收的经济调节功能。税收作为一种重要的再分配工具，可以在促进资源配置合理化、刺激经济增长等方面发挥重要作用，但也可能扭曲资源配置格局，阻碍经济发展。税收效率体现在它对经济运行的影响和干预上。

　　税收的公平与效率是互相促进、互为条件的统一体。效率是公平的前提，如果税收活动阻碍了经济发展，影响了GDP的增长，尽管是公平的，也是无意义的；公平是效率的必要条件，尽管公平必须以效率为前提，但失去了公平的税收也不会提高效率。发展中国家实行“效率型”税制及政策比之实行“兼顾型”税制及政策更能促进本国经济腾飞；而发达国家实行“公平型”税制更有益于社会安定。

　　我国属发展中国家，在税制和税收政策的选择运用上应实行“效率型”兼顾公平的原则，特别是对于国有企业，更应充分发挥税收效率原则，制定相应的税收政策措施帮助和扶持其尽快摆脱困境走上健康发展轨道。

　　三、兼顾公平，确定有利于国有企业改革和发展的税收政策

　　国有企业的改革和发展已成为当前经济改革的重大课题。在国企脱贫脱困及其改革与发展的过程中，税收应积极配合国家相关的政策和措施，在充分发挥税收效率原则的基础上兼顾公平，制定和完善相关的税收政策和措施，促进国有企业特别是国有大中型企业加快改革和发展的步伐。在现阶段应以建立更加科学、完善的税制体系为目标，积极研究解决国企改革中出现的新的税收问题，制定与其相适应的政策和管理办法。

　　(一)按照现代化大生产和现代企业制度的要求建立科学、效率、公平的流转税制和所得税制

　　建立科学、效率、公平的流转税制，突出增值税在税制中的主体地位，扩大其征收范围，并逐步向“消费型”或“收入型”增值税过渡。改革和完善所得税制，建立科学、合理、统一的所得税法是当前税制改革的方向。在现行税制下可考虑在以下方面调整税收政策，对国有大中型企业予以支持：

　　1.对符合国家产业政策和适应新经济时代发展要求的重点行业的国有大中型企业实行“消费型”或“收入型”增值税，促进其加快技术开发和技术装备改造，实现国有企业的技术进步和产业升级。

　　2.对在国民经济中处于支柱地位或垄断行业的国有航空、航天、国防、微电子、船舶等企业实行增值税“超税负返还”税收优惠，巩固其在国民经济中的地位，增强国际竞争力，提高其高新技术产品的科研开发能力。

　　3.根据国有企业历史上、体制上的因素，在内资企业所得税管理中采取放宽国企所得税弥补亏损年限、对国有企业的财政性补贴收入不纳入课税所得额、对国企的科技投资给予税收抵免和允许技术转让费用在税前列支等优惠，以促进国有企业技术进步和提高效益。

　　(二)明确企业资产重组、产权交易、股权转让、企业破产等相关税收政策，为国企改革创造良好的税收环境

　　国有企业进行的产业结构、组织结构、资产结构、所有制结构调整，是我国经济体制的一次深刻变革，对税收法制建设和现行税收管理提出了更高更新的要求。现行税制和税收政策由于受到历史的局限，尚未对企业资产重组、产权交易、股权转让、企业破产等相关问题的税收政策进行明确，而企业在资产重组、兼并、联合中的资产转移、分立、合并以及重组、兼并、联合后的纳税地点及税款归属问题，企业兼并、破产后的欠税清缴核销问题，企业出售、产权交易、股权转让中的税款征收问题，以及企业由个人或集体承包、租赁、托管后的纳税主体认定等问题，都亟待制定新的政策和法规予以明确和规范。应积极研究解决国企改革中出现的新问题，及时制定与其相适应的政策及管理措施，为其改革和发展创造良好的税收环境。

　　1.在现阶段，应对国有企业在资产重组、兼并、联合中发生的资产转移、分立、合并等免予征税；对企业破产后无力清缴的欠税应予以核销。

　　2.对被兼并企业无力缴清其所欠税款的(包括陈欠税款)，应允许其提供兼并企业(或其他企业)为其出具的欠税纳税担保和还款计划，经被兼并企业主管税务机关审核无误后为其办理相关的税务变更或注销手续。

　　3.对国有大中型企业兼并(联合)过程中，兼并(联合)方负责承担被兼并(联合)方全部债权债务的，应允许其将被兼并方的增值税期初存货税金及当期期末留抵税额转入兼并方企业核算，并按现行有关税收政策规定计缴增值税。

　　4.对国有大中型企业在资产重组、兼并、改制中发生的、原国有企业为完成上级规定的生产经营指标而未按照会计制度核算、对应由生产成本(或商品成本)转入产品成本(或经营成本)而未转入的部分，在企业重组、兼并、改制时，经政府有关部门批准，其由生产成本(或商品成本)直接转入待处理财产损失的金额(企业只转金额而不转数量)，由于其不影响企业的销项税额和进项税额，应不作进项税额转出处理。

　　(三)配合国企改革“债转股”等措施和政策。把现阶段国有企业“无力上缴的欠税”改为国家投入企业的“资本金”

　　该项政策措施有利于减少企业的负债，促进企业的兼并改组，促成国有资产在重组后的保值增值。这既可以限制因豁免“死欠税款”而出现的弄虚作假行为，同时对降低企业负债、增加经济效益、促进机制转变起到推动作用，也给国家以后通过产权转让等途径将企业所欠税款以资本流动等方式收归国有创造条件。

　　(四)开征社会保障税。为国企改革和发展创造必要的社会保障体系和资金保障

　　实行现代企业制度的企业应以生产经营为主要职能，不再承担社会保障、生活服务及其他社会职责。但长期以来，国有企业承担着繁重的行政职责和社会职责，分担了本该由政府承担的义务，使得企业负担沉重，而要减轻企业负担，实行减员增效、破产兼并又必然有大批人员失业，生活难以保障。虽然目前征收的失业、养老保险能够在一定程度上解决一部分下岗及离退休人员的实际困难，但由于其征收范围并未普及和覆盖全社会各种性质和各层次的经营单位，同时也由于其征收力量薄弱及征收缺乏刚性，目前的社会保障机制和保障能力并不能适应国企改革的需要。开征社会保障税能够解决征收面窄、征收不力的局面，能够尽快地建立起覆盖全社会、功能齐全、保障有力的保障体系，提供充足、稳定的财政保障，支持国企改革和现代企业制度的建立。

　　(五)加强对非国有经济税收的征收管理是体现效率原则和促进国企改革的重要方面

　　加强对非国有经济特别是实行承包、租赁、托管等形式企业的税收管理，改变过去税务管理中的“抓大放小”的做法，从以抓收入为主转变为以依法治税为主，对容易发生建假账、做假账、申报不实的企业加强税务监督和检查，减少非国有经济偷逃避税现象的发生，为国企改革创造一个公平和高效的市场竞争环境。