浅谈《税务稽查工作规程》的修改

　　《征管法实施细则》第八十五条规定，税务机关应当建立科学的检查制度，统筹安排检查工作，严格控制对纳税人、扣缴义务人的检查次数。税务机关应当制定合理的税务稽查工作规程，负责选案、检查、审理、执行的人员的职责应当明确，并相互分离、相互制约，规范选案程序和检查行为。税务检查工作的具体办法，由国家税务总局制定。现行《税务稽查工作规程》是国家税务总局1995年12月1日发布的，时隔8年，经济环境和经济秩序了生了很大的改变，加上《税收征管法》及其实施细则的修订，该《规程》应作修改了。至于名称，可称为《税务检查工作具体办法》或者《税务稽查工作规程》（以下简称《规程》），下面笔者就《规程》修改淡淡个人的一些看法。

　　一、《规程》第二条规定，税务稽查是税务机关依法对纳税人、扣缴义务人履行纳税义务、扣缴义务情况所进行的税务检查和处理工作的总称。税务稽查包括日常稽查、专项稽查、专案稽查等。

　　根据《税收征管法》第五十九条规定，税务机关派出的人员进行税务检查时，应当出示税务检查证和税务检查通知书，并有责任为被检查人保守秘密；未出示税务检查证和税务检查通知书的，被检查人有权拒绝检查。从这里可以看出，税务稽查应改为包括日常检查、专项检查、专案检查等。是检查，而不是稽查；

　　二、《规程》第三条规定，税务稽查的基本任务是：依照国家税收法律、法规，查处税收违法行为，保障税收收入，维护税收秩序，促进依法纳税，保证税法的实施。

　　根据《征管法实施细则》第九条规定，税收征管法第十四条所称按照国务院规定设立的并向社会公告的税务机构，是指省以下税务局的稽查局。稽查局专司偷税、逃避追缴欠税、骗税、抗税案件的查处。国家税务总局应当明确划分税务局和稽查局的职责，避免职责交叉。笔者认为税务检查的基本任务也应按征管法实施细则的表述，确定为税务检查的基本任务为专司偷税、逃避追缴欠税、骗税、抗税案件的查处。这样才符合征管法的精神；

　　三、《规程》第十八条规定，实施稽查前应当向纳税人发出书面稽查通知，告知其稽查时间、需要准备的资料、情况等，但有下列情况不必事先通知：（一）公民举报有实施违法行为；（二）稽查机关有根据认为纳税人有税收违法行为的；（三）预先通知有碍稽查的。

　　根据《税收征管法》第五十九条规定，税务机关派出的人员进行税务检查时，应当出示税务检查证和税务检查通知书。可见“税务检查通知书”不必事先发出。笔者认为文书名称上不是“书面稽查通知”，而是“检查通知书”；

　　四、《规程》第二十条规定，稽查人员与被查对象有下列关系之一的应当自行回避，被查对象也有权要求他们回避：（一）稽查人员与被查当事人有近亲属关系的；（二）稽查人员与被查对象有利害关系的；（三）稽查人员与被查对象有其他关系可能影响公正执法的；对被查对象认为应当回避的，稽查人员是否回避，由本级税务机关的局长审定。

　　根据《税收征管法》第十二条规定，税务人员征收税款和查处税收违法案件，与纳税人、扣缴义务人或者税收违法案件有利害关系的，应当回避。《税收征管法实施细则》第八条规定，税务人员在核定应纳税额、调整税收定额、进行税务检查、实施税务行政处罚、办理税务行政复议时，与纳税人、扣缴义务人或者其法定代表人、直接责任人有下列关系之一的，应当回避：（一）夫妻关系；（二）直系血亲关系；（三）三代以内旁系血亲关系；（四）近姻亲关系；（五）可能影响公正执法的其他利害关系。笔者认为《规程》对于回避的规定，应该按照《税收征管法》及其实施细则的表述比较科学；

　　五、《规程》第二十三条规定，税务稽查中需要证人作证的，应当事先了解证人和当事人之间的利害关系和对案情的明了程度，并告知不如实提供情况应当承担的法律责任。证人的证言材料应当由证人用钢笔或毛笔书写，并有本人的签章或押印；证人没有书写能力请人代写的，由代写人向本人宣读并由本人及代写人共同签章或者押印；更改证言的，应当注明更改原因，但不退还原件。收集证言时，可以笔录、录音、录像。

　　按照《税收征管法》第五十八条规定，税务机关调查税务违法案件时，对与案件有关的情况和资料，可以记录、录音、录像、照相和复制。笔者认为收集资料的手段应扩大为上述五种。不只限笔录、录音、录像三种；

　　六、《规程》第二十八条规定，稽查中依法需暂停支付被查对象存款的，应当填写《暂停支付存款通知书》。通知银行或者其他金融机构暂停支付纳税人的金额相当于应纳税款的存款；依法需要查封被查对象商品、货物或者其他财产的，验明权属后应当填写《查封（扣押）证》，并附《查封商品、货物、财产清单》。查封时，应当粘贴统一的封志，注明公历年、月、日，加盖公章；依法需扣押的，应当填写《查封（扣押）证》，并开具《扣押商品、货物、财产专用证据》。依法需扣押的，应当填写《查封（扣押）证》，并开具《扣押商品、货物、财产专用收据》。

　　《规程》第二十九条规定，税务机关对应当解除查封、扣押措施的，要填写《解除查封（扣押）通知书》，通知纳税人持《查封商品、货物、财产清单》或者《扣押商品、货物、财产专用证据》，前来办理解除查封（扣缴）手续；需解除暂停支付的，应当填写《解除暂停支付存款通知书》，依照银行或者其他金融机构解除暂停支付措施。

　　根据《税收征管法》第三十八条第一款第一项规定，税务机关有根据认为从事生产、经营的纳税人有逃避纳税义务行为的，可以在规定的纳税期之前，责令限期缴纳应纳税款；在限期内发现纳税人有明显的转移、隐匿其应纳税的商品、货物以及其他财产或者应纳税的收入的迹象的，税务机关可以责成纳税人提供纳税担保。如果纳税人不能提供纳税担保，经县以上税务局（分局）局长批准，税务机关可以采取下列税收保全措施：书面通知纳税人开户银行或者其他金融机构冻结纳税人的金额相当于应纳税款的存款。从这里可以看出“暂停”应改为“冻结”。

　　根据《征管法实施细则》第一百零七条规定，税务文书的格式由国家税务总局制定。本细则所称税务文书，包括：（一）税务事项通知书；（二）责令限期改正通知书；（三）税收保全措施决定书；（四）税收强制执行决定书；（五）税务检查通知书；（六）税务处理决定书；（七）税务行政处罚决定书；（八）行政复议决定书；（九）其他税务文书。书面通知纳税人开户银行或者其他金融机构冻结纳税人的金额相当于应纳税款的存款，属于税收保全措施范围，通知书应改为决定书，因此《暂停支付存款通知书》应改为《冻结存款决定书》，《解除暂停支付存款通知书》应改为《解除冻结存款决定书》，《解除查封（扣押）通知书》，要改为《解除查封（扣押）决定书》。

　　七、《规程》第四十二条规定，《税务处理决定书》应当包括如下内容：（一）被处理对象名称；（二）查结的违法事实及违法所属期间；（三）处理依据；（四）处理决定；（五）告知申请复议权或者诉讼权；（六）作出处理决定的税务机关名称及印章；（七）作出处理决定日期；（八）该处理决定文号；（九）如果有附件，应当载明附件名称及数量。《税务处理决定书》所援引的处理依据，必须是税收法律、法规或者规章，并应当注明文件名称、文号和有关条款。

　　从本规定界定的，《税务处理决定书》处理依据的最低线是规章，但实际工作中，大量用到总局的规范性文件，而国家税务总局的文件目前能称得上规章的，只有《金融企业呆帐损失税前扣除办法》等极少的几个。作为部门规章有二个显著特点：一是《立法法》第75条之规定“部门规章应当经部务会议或委员会全体会议决定”；二是《立法法》第76条之规定“部门规章由部门首长签署命令予以公布”。笔者认为《规程》里对《税务处理决定书》、《税务行政处罚决定书》所援引的处理依据，要加上“国家税务总局的规范性文件”这一项。