出口退税负担机制调整带来的影响及建议

　　2005 年8月5日，国务院发布了《关于完善中央与地方出口退税负担机制的通知》（国发[2005]25号），对现行出口退税负担机制进行调整。这次调整是在 2004年出口退税机制改革的基础上进行的，目的是针对存在的地方财政为减少重负限制对外购进出口、抑制引进外贸型出口企业的实际情况，切实解决地方退税资金负担不平衡、负担比重逐年递增等问题。本文试联系实际对中央与地方出口退税负担机制调整带来的影响进行粗浅评析。

　　一、出口退税负担机制调整的原由分析

　　2004年的出口退税负担机制改革，中央财政一次性偿还了积压多年的陈欠退税，做到了“老账要还，新账不欠”。但是，由于中央与地方共同负担退税比例 75%：25%，地方负担部分过重，财政配套资金不能及时位，一年里又出现了“旧帐刚还，新帐又起”的局面。从原因看：一是多数地方核定基数低，随着外贸出口的增长，基数外退（免）税的负担相应加重，当年退税形成积压或延期办理新欠又起。二是出口企业收购外地商品出口引起增值税纳税地与退税地税负不平衡。鉴于此，中央在坚持与地方共同负担出口退税的前提下完善现有机制，对不合理的环节进行了调整。

　　这次调整的主要内容分为三个方面：一是 “调整中央与地方出口退税分担比例。国务院批准核定的各地出口退税基数不变，超基数部分中央与地方按照92.5：7.5的比例共同负担。”在这个内容中所述的92.5：7.5比例共同负担，主要是针对退税新机制运行一年来，地方财政负担过大的实际，把地方超基数分担比例由原来的25%减少到7.5%，对出口退税超基数部分，基本实现用缴纳增值税税后之地方分成来弥补。二是 “规范地方出口退税分担办法。各省（区、市）根据实际情况，自行制定省以下出口退税分担办法，但不得将出口退税负担分解到乡镇和企业；不得采取限制外购产品出口等干预外贸正常发展的措施。所属市县出口退税负担不均衡等问题，由省级财政统筹解决。”在这项内容中，它规定了不得将出口退税分解到乡镇和企业，确保了出口退税的及时退付，不给基层政府财政增加负担。三是 “改进出口退税退库方式。出口退税改由中央统一退库，相应取消中央对地方的出口退税基数返还，地方负担部分年终专项上解。”内容中指出退库时全部由中央统一退库，保证出口退税资金不受其它外界环境的影响，做到了专款专用、及时退付、新帐不欠，使出口退税机制改革能正常运行。

　　二、出口退税负担机制调整带来的影响

　　（一）有力的缓解了地方的财政负担，使退税资金保障可靠。新旧政策在质上有了一个大的变化，原来地方分担比重多，“收益的只是名而没有利”，出口退税机制改革困难重重。现在新政策规定的负担与收益有了一定的匹配，地方出口退（免）税至少有了一个负担压力的依托。例如：以山东省德州市2005年出口退税情况为例，该市200多家发生业务的出口企业，计划出口约5.3亿美元，用综合出口退税率比0.83元/美元换算的话，预计实现应退（免）税4.4亿元（5.3×0.83≈4.4），按照原来超基数部分中央与地方75：25负担比例，扣减实际退税基数1.87亿元后，退税额超出2.53亿元（4.4－ 1.87＝2.53），地方财政要负担0.63亿元左右（2.53×25%≈0.63）。如果要按照新的分担比例92.5：7.5计算，该市财政只需负担 0.19亿元左右（2.53×7.5%≈0.19），全年财政减少退税负担0.44亿元（0.63－0.19＝0.44），减幅比例达到了70% （0.44÷0.63≈0.7）。因此，出口退税政策的变化对地方经济的发展有着非常现实的意义。

　　（二）确保了退税资金的及时兑现，促进了企业的资金周转。按照原来的出口退税负担机制，地方财政负担25%的部分由于有时不能及时到位，影响了企业资金周转的不畅，制约了出口“量”的增长，出口企业实现的利润只是体现在账面上的“度”。2005年新机制调整了退税超基数负担比例与退库方式，地方用于出口退税的财政拨付压力明显减少，一定程度上保证了退税资金的按时拨付，使出口企业资金周转加快，极大地推动了地方经济的发展。

　　（三）提高了政府的信用程度，消除了政府与企业之间退税难的矛盾。退税超基数地方负担下调和出口退税改由中央统一退库，促使了地方积极改变经济结构和工作结构，这对提高政府的信用，维护政府的形象至关重要。它缓解了出口企业的资金和财务状况，提高了企业的竞争力，也提高了地方政府对出口退税管理的积极性，一方面确实大幅度地减轻了地方财政的负担，另一方面，也保留了原有机制改革的目的和作用，同时还继续保持了出口退税中央与地方共同负担的原则不变。

　　三、完善出口退税共同负担机制的建议

　　在这次机制调整中，尽管地方的分担比例由25%骤降至7.5%，带来了一些好处，但它毕竟没有完全解决我国退税制度的一些根本问题，存在着地方退税基数过低，征税地和退税地退税负担不均等问题。因此，进一步建立和完善长效的出口退税机制是我们当前所要研究的重要课题。

　　（一）改变外贸企业出口退税的管理模式，解决均负不一的“遗症”。征税地与退税地相分离，一直是出口退税中反映较为激烈的问题之一。从税制的形式上来看，外贸企业出口采用的是“先征后退”办法，本身政策没有问题，关键是退税使中央与地方、地方与地方、部门与部门之间，不得不为“钱”而精打细算，导致的地方保护和市场分割。这种模式不改变，矛盾就仍然存在。改变的一种模式是，对外贸企业出口实行 “外贸采购免税”；另一种模式是，在最短的时间内实现外贸收购出口制度转向代理出口制度。这样不仅可以缓解地方之间的财政压力，又能彻底消除征、退两地税负不均的矛盾。

　　（二）保持出口退税共同负担原则不变，合理调整地方退税基数比值。出口退税机制改革一个主要的内容就是建立中央与地方共同负担出口退税增量的新机制。当前的出口退税基数是以2003年各地实退税额为依据确定的。虽然，地方的分担比例由25%骤降至7.5%，财政减负不少，但是随着地方经济和外贸出口如潮一般的增长，在扣减退税基税一成不变的前提下长久坚持，7.5%的负担比例地方还是难以承受，出口退税基数低的问题日异突出。所以，根据各地外贸出口和退税增长比例，逐年测算新的基数，适当调高扣减的基数，建立各地退税基数的正常增加机制，有利于调动各地外贸出口的积极性和缓解地方财政紧张的状况。

　　（三）统筹兼顾，尽快完善省以下出口退税财政分担体制。这次调整中规定，“各省（区、市）根据实际情况，自行制定省以下出口退税分担办法，但不得将出口退税负担分解到乡镇和企业”。对各地来讲，如何调剂好使用退税分担办法，是省、市、县三级地方财政分担的关键。一是要加强省、市和县三级出口退税专款使用的衔接，与实际工作相匹配，在以省级财政为基础的范围内，建立省、市、县三级全额负担的制度体系，加大资金的调度；二要在市一级成立出口退税协调工作组，明确责任、统筹兼顾，承上启下的做好出口退税资金的落实监督；三是要尽快出台解决市、县出口退税负担不均衡等问题的办法，确税资金及时、足额地落实到每个出口企业。