我国财政开始向民生财政转变

　　一、民生问题是政府预算支出安排的重点和亮点近年来，有关民生方面的支出，已成为政府预算安排的重点和亮点。这里不妨列出一份用于民生支出方面的清单。

　　2003年～2007年，全国财政支出累计约17.7万亿元，1998年～2002年全国财政支出累计约8.1万亿元。这就是说，最近5年财政支出累计额是前5年的2.19倍，即增长1.19倍。最近5年用于民生方面的支出情况如下：用于教育支出累计达2.43万亿元，比上一个5年增长1.26倍；医疗卫生支出6294亿元，增长1.27倍；社会保障支出1.95万亿元，增长1.41倍；文化体育支出3104亿元，增长1.3倍。可以看出，用于民生方面支出的增幅，都高于同期全国财政支出的增幅。

　　再从2007年中央财政支出情况看：全年支出29557.5亿元，比上年增加6064.6亿元，增长25.8％。其中，用于教育支出1076.4亿元，增长76％；用于医疗卫生支出664.3亿元，增长296.8％；用于社会保障和就业支出2303.2亿元，增长13.7％；用于环保和生态建设支出383.7亿元等。以上表明，去年中央财政用于民生方面的支出，除了社保和就业支出主体安排在地方财政外，都有大幅度提高，增长速度远高于全部中央财政支出的增速。

　　另外，从2008年中央财政支出计划的安排来看，中央本级支出13205.2亿元，增长15.4％。其中，教育支出1561.8亿元，增长45.1％；社会保障和就业支出2761.6亿元，增长24.2％；医疗卫生支出831.6亿元，增长25.2％；环境保护支出1027.5亿元，增长31.4％等，分别高出中央本级支出平均增长速度29.7、8.8、9.8、16个百分点。可以看出，今年中央财政用于民生方面的支出在继续加大。

　　近些年来财政支出结构的这种变化，用“民生财政”一词来概括可能比较确切。当然，这并不意味着把财政支出都用于民生方面，但是在财政支出结构的安排中，大幅度向民生倾斜，并不断提高其比重，则是一个历史性转折，并具有重要意义。

　　二、民生财政的含义、必要性和条件（一）民生财政的含义。

　　所谓民生财政，就是指在整个财政支出中，用于教育、医疗卫生、社保和就业、环保、公共安全等民生方面的支出占到相当大的比例，甚至处于主导地位。当然，这需要经济社会发展到相当高的阶段。根据经济发展阶段论的观点，在经济发展的早期阶段，政府投资在社会总投资中占有较大的比例，公共部门为经济发展提供社会基础设施，以及用于人力资本的投资等，以至于进入发展的中期阶段这些投资都是必不可少的。一旦经济达到成熟阶段，公共支出将从基础设施支出转向不断增加教育、保健与福利服务的支出，而且这方面的支出增长将大大超过其他方面支出的增长，也会快于国内生产总值的增长速度。美国和西方发达国家财政支出结构的发展变化证实了这一论断。美国1980年用于社会福利、教育和民用安全设施方面的支出占到整个财政支出的59.4％，北欧一些福利国家的这一比例更大。

　　我国的财政支出结构，随着经济社会的发展和经济体制改革的进程而不断变化。在计划经济时期，我国财政支出的主要部分用于经济建设方面，1978年财政支出中的经济建设支出占64.1％，仅基本建设支出就占到财政支出的40.3％，最高的年度曾达到60％。因此，我们称计划经济财政是生产建设性财政。改革开放以后，随着市场经济体制的建立，财政逐渐从竞争性领域退出，主要提供公共产品和公共服务，经济建设支出大幅度下降，2003年该项支出占财政支出的23.4％。因此，我们将市场经济条件下的财政称为公共财政。目前我国经济发展水平不断提高，财政支出中用于民生方面的支出比例也不断加大，2003年～2007年，全国财政用于教育、医疗卫生、社会保障、文化体育等民生方面的支出累计达5.3万多亿元，占同期财政支出17.7万亿元的30％。如前所述，最近两年这方面的支出更大大增加。因此可以说，我国财政出现了向民生财政的历史性转折。今后这一比例还必将不断加大。

　　（二）向民生财政转变的必要性和条件。

　　1.这是我国经济社会发展进入一个新阶段的要求。

　　2003年我国人均国内生产总值首次突破1000美元，2007年已达2600美元。根据世界发展进程的规律，当人均国内生产总值处于1000美元～3000美元的发展阶段，就意味着经济社会发展进入了一个新的发展阶段，也往往对应着社会矛盾最为严重的时期。一国走出低收入国家阶段向中等收入国家迈进时，可能会面临两种前途：一种是出现一个黄金发展时期，保持较长时期的经济持续快速增长和实现国民经济整体素质的明显提高，顺利实现工业化和现代化；另一种是可能出现一个矛盾凸现时期，城乡之间、区域之间、产业之间以及居民之间的各种利益关系日益复杂，如果处理不当，容易激发一系列社会矛盾，导致经济社会发展长期徘徊不前。

　　科学发展观和构建和谐社会，就是在这一背景下提出来的。科学发展观的核心是以人为本，中心内容是五个统筹，目的是促进经济社会和人的全面发展。当前的一个突出问题是经济发展和社会发展的不协调，社会发展和建设严重滞后，像教育、医疗卫生、贫困、失业、社会保障、收入分配差距等民生问题，已发展到相当严重的程度，直接影响到经济的可持续发展和社会的稳定。构建和谐社会的中心任务就是要解决上述民生问题，实现公平和正义，使全体人民共享改革发展的成果，做到全体人民学有所教、劳有所得、病有所医、老有所养、住有所居。这样才能实现社会的安定和经济的协调可持续发展。可见，实行民生财政是经济社会发展到新阶段的要求，是贯彻落实科学发展和构建和谐社会的要求。

　　2.近几年来用于民生方面的支出增幅较大，带有还债性质。

　　长期以来，我国政府用于民生方面的支出偏低，所占财政支出的比例长期低于20％，2003年以来提高到了30％，但与国外比差距还很大。因此，近几年来用于民生方面的支出增幅较大，实际上带有还债的性质。例如，2003年～2007年，我国财政教育支出占同期国内生产总值的比例为2.6％，远低于1993年中共中央、国务院颁布的《中国教育改革和发展纲要》所确定的2000年达到4%的目标，距离国际一般水平有很大差距。据统计，国际平均教育投入占国内生产总值的比例为5.1%，其中，发达国家为5.3%，发展中国家为4%.从教育支出占财政总支出的比例来看，我国1996年这一比例达到17.84%，2006年下降为11.82％，远低于《中国教育改革和发展纲要》规定的15%的目标，与国际上发展中国家比较属于较低水平。又如医疗卫生，2003年～2007年，我国医疗卫生支出占同期财政支出的比例为3.56％，比发达国家普遍低很多。

　　3.目前我国具备了使财政支出结构向民生倾斜的条件。

　　第一，财政收入快速增长，政府财力大大增强。2007年，全国财政收入51304亿元，是2003年财政收入的2.4倍。2003年～2007年，财政收入平均年增长22.1％。财政收入连年快速增长，为提高财政支出中用于民生方面的支出比重提供了财力保障。

　　第二，降低行政管理支出在财政支出中的比例还有很大潜力。我国行政管理支出占财政支出的比例，1978年为4.71％，2004年加大到19.38％，明显偏高。根据国际经验，随着经济社会的发展，行政管理支出的比例会不断下降。

　　第三，随着经济的发展和市场经济体制改革的完善，一些准公共产品和服务，如基础设施，可吸收民营资本投入，减少政府支出。

　　三、完善公共财政制度，逐步实现基本公共服务均等化政府用于民生方面的支出都属于基本公共服务内容，为了巩固民生财政的成果，关键在于完善制度。

　　（一）完善财政体制。

　　应当进一步明确中央政府与地方政府，以及地方各级政府之间在提供义务教育、公共卫生、社会保障和生态环境等基本公共服务方面的事权，应改变过去传统的按事务的隶属关系划分的办法，健全财力与事权相匹配的财政体制。明确事权划分后，应通过法律制度固定下来。由于各类公共服务具有不同的性质和特点，各级政府承担的事权责任，也应有所区别。例如，社会保障和生态环境等公共服务，由于涉及面广和具有更大的外部性，主要应由中央政府和省级政府提供，由县级政府管理。义务教育和公共卫生等公共服务，应由中央、省和县三级政府共同承担，各级政府承担的比例，应视各地经济发展水平而定。在经济贫困地区，应全部由中央与省级政府承担，通常情况下，以省级政府为主；在经济中等发展地区，应由三级政府共同承担，但中央和省级政府应负担50％以上；在经济发达地区，应由三级政府共同承担，但以县级政府承担为主。

　　（二）规范转移支付制度。

　　在实行分税制的国家，并不一定要求地方政府完全用自己组织的收入弥补其支出，通常是中央和上一级财政的收入大于支出，地方或下级财政的支出大于收入，其差额由中央和上级财政通过转移支付的形式予以弥补。

　　目前，我国地区间公共服务水平差距呈现进一步扩大的趋势，这固然与地区间经济发展水平的差异有关，而财政转移支付制度本身的缺陷也是其重要原因。

　　1.转移支付制度总体设计存在缺陷，形式过多，结构不合理。

　　目前，世界上大多数国家都采用两种类型的财政转移支付形式，即均等化的一般性转移支付和专项转移支付，并且以前者为主，后者为辅。而我国的转移支付形式，按财政部门所列，在6种以上，其中真正属于均等化转移支付的实际上只有一般性转移支付，所占比例很小，目前在10％左右，因此均等化作用有限。

　　税收返还，是我国财政转移支付的主要形式，在相当长的时间里一直占中央对地方财政转移支付总额的50％以上，目前仍占36％。由于税收返还数额数倍于一般性转移支付数额，而东部地区在全部税收返还数额中所占比例在50％以上，并且逐年增长。因此，尽管中央财政的一般性转移支付在向中、西部地区倾斜，但是在中央财政向地方财政转移的全部财力中，东部地区所占数额仍然具有明显优势。这是东部与中西部地区差距继续在扩大的一个制度性原因。

　　专项转移支付比例过大，目前占30.7％，并且种类庞杂，几乎涉及了所有的支出项目。

　　最近几年新增加的调整工资转移支付、农村税费改革转移支付等增长很快，目前已占23.5％。然而，其性质并不明确，尽管具有均等化作用，但都具有专项用途，将其归并到专项转移支付中可能更为确切。这种临时性的转移支付形式，只能是过渡性的，在条件成熟时，应将其并入一般转移支付形式中。

　　2.转移支付资金分配办法不规范、不公开、不透明。

　　目前转移支付形式中，只有一般性转移支付是采用因素法，通过公式化计算来分配资金，相对比较规范。但在标准收入和标准支出测算的范围方面有待进一步改进。税收返还按基数法确定，形成了一省市区一率、一额，非常不规范。专项转移支付，其拨款办法尤其不规范，表现在拨款的依据和标准不规范，具有随意性；立项审批不规范，项目的确定和范围选择不尽合理；缺乏有效监督，造成资金被截留、挪用。

　　鉴于上述问题，需要进一步改革和完善转移支付制度。

　　一是完善转移支付制度的指导思想。财政转移支付要以实现全国各地公共服务水平的均等化为基本目标；要坚持公平、公正、公开的原则，用客观、科学的方法规范财政转移支付制度；应实行一般转移支付为主、专项转移支付为辅的模式。

　　二是试行纵向转移与横向转移相结合的模式。我国一直实行单一的纵向转移模式，目前在继续实行以纵向转移模式为主的同时，试行横向转移具有一定的必要性。这主要是因为目前我国东部地区的经济发展和收入水平已接近一些发达国家的水平，有条件、也有义务从财力上支持不发达地区的发展。

　　三是逐步取消税收返还，将其并入一般转移支付形式。税收返还目前是我国转移支付的主要形式。在1994年分税制财政体制改革以后的相当长的一段时间内，我们是把税收返还作为财政转移支付的主要甚至是唯一的形式。按照分税制的规定，税收返还这部分收入理应归中央所有和支配。不能将其永久化和固定化，甚至扩大化。目前已经具备了取消税收返还的条件。当然为了减少阻力，还可以规定一个过渡期（比如3年～5年），分步实施，逐步到位。然后，将其纳入一般转移支付形式中。

　　四是科学界定专项转移支付的标准，控制其准入的条件和规模。第一，科学界定专项转移支付的标准，即要明确具备什么条件才能被列入专项转移支付。通常来看，被列入专项转移支付的项目，应是具有外溢性、突发性、特殊性、非固定性等特征的项目。例如，跨地区的大江大河的治理、防护林带的建设、突发性的自然灾害和疫情的救治、特困县的脱贫救济等。根据专项转移支付应具备的上述特征，像义务教育、公共卫生、社会保障和一般性的扶贫等支出都不应列入专项转移支付的范畴。第二，专项转移支付只能是次要的、辅助的形式，规模不能过大。第三，被列入专项转移的项目要经过科学论证和一定的审批程序。第四，加强对专项转移支付项目的监督检查和绩效评估，防止被截留、挪用，提高使用效果。

　　五是完善财政转移支付的法制化建设。用法律形式把转移支付制度的原则、内容、形式、预算和监督等确定下来。这有利于减少人为因素的干扰和影响，保证转移支付的正常运行。目前我国现行的转移支付制还很不完善，缺乏规范性和透明度，带有很大的随意性，急需加强法制化建设。