2001年 6月 27日，财政部以财会［2001］41号文件发布了《内部会计控制规范——基本规范（试行）》和《内部会计控制规范——货币资金（试行）》。两个规范作为《会计法》的配套措施，是解决当前一些单位内部管理松弛、控制弱化的重要举措。《规范》的发布实施，对于深入贯彻《会计法》，加强内部会计监督，整顿和规范社会主义市场经济秩序必将发挥十分重要的作用。

　　一、公布和实施内部会计控制规范的主要背景

　　（一）内部会计控制规范作为《会计法》的配套法规，是进一步贯彻实施《会计法》的重要举措。

　　新修订的《会计法》第二十七条规定，各单位应当建立、健全本单位内部会计监督制度。单位内部会计监督制度应当符合下列要求：1.记账人员与经济业务事项和会计事项的审批人员、经办人员、财物保管人员的职责权限应当明确，并相互分离、互相制约；2.重大对外投资、资产处置、资金调度和其他重要经济业务事项的决策和执行的相互监督、相互制约程序应当明确；3.财产清查的范围、期限和组织程序应当明确；4.对会计资料定期进行内部审计的办法和程序应当明确。上述规定是新修订《会计法》的重要突破。虽然内部会计监督和内部会计控制不完全等同，但是，这些职责明确、相互分离、相互制约、相互监督的一系列法律要求，体现了内部会计控制的本质。可见，新修订的《会计法》是财政部制定并公布内部会计控制规范的基本法律依据，内部会计控制规范是《会计法》的配套法规。“

　　（二）内部会计控制规范是针对一些单位内部管理松弛、控制弱化的问题，通过加强单位会计及与会计相关的控制，形成完善的内部牵制和制约的监督机制，以堵塞漏洞，消除隐患，保护财产安全，防止舞弊行为，确保经济活动健康发展。

　　改革开放以来，我国社会主义市场经济日趋完善，国民经济出现了前所未有的增长速度。在经济高速发展和新旧体制转换过程中，人们的思想意识异常活跃，经济环境趋于复杂，一些单位存在着内部控制薄弱，管理松弛，出现了一些新型的经济犯罪案例。比如，携巨额公款外逃，到国外办理“投资移民”；挪用公款赌博，私自将巨额资金调用到澳门或国外的赌场进行豪赌；用公款炒股，动用巨额资金在资本市场上买卖股票，谋取个人私利；利用改组、改制、拍卖、租赁等产权变动的机会中饱私囊；还有的在采购、销售、投资、工程项目等业务中损公肥私，捞取巨额回扣，等等。剖析这些经济犯罪案件，其原因是复杂的，但这些单位内部会计监督不健全，管理和控制弱化，是其中的一个重要原因。有些案例的产生，主要是由于单位缺乏最基本的内部会计控制，将支付款项所需的全部印章及相关票据交由一人保管所致。因此，在新的形势下，必须全面地建立和实施内部会计控制规范，加强单位内部涉及会计工作的各项经济业务及相关岗位的控制，严格约束单位内部涉及会计工作的所有人员，保证单位内部涉及会计工作的机构、岗位的合理设置及其职责权限的合理划分，必须做到不相容职务相互分离，相互制约和相互监督。从源头和制度上治理腐败，防范风险，遏制和打击经济犯罪行为，促进社会主义市场经济的健康发展。

　　（三）加强单位内部控制建设是国外市场经济国家的通行做法。

　　二十世纪初至今，内部控制在国际上有了很大的发展，从理论到实务内容不断丰富。早期的有关内部控制的文献将内部控制定义为“为了保护公司现金和其他资产的安全、检查涨簿记录准确性而在公司内部采用的各种手段和方法。”二十世纪四十年代末以后，随着市场竞争的加剧，对企业内部管理水平的要求不断提高，促使内部控制扩大到企业内部各个领域，其内容也更加丰富。1949年美国注册会计师协会将内部控制定义为“企业为了保证财产的安全完整，检查会计资料的准确性和可靠性，提高企业的经营效益以及促进企业贯彻既定的经营方针，所设计的总体规划及所采用的与总体规划相适应的一切方法和措施。”二十世纪九十年代，由美国会计学舍（AAA）、美国注册会计师协会（AICPA）、财务经理协会（FEI）等多个职业团体参与的“发起组织委员会（COSO）对内部控制作了如下描述：内部控制是由企业董事会、经理阶层和其他员工实施的，为营运的效率效果、财务报告的可靠性、相关法令的遵循性等目标的达成而提供合理保证的过程。

　　国际上，内部控制的发展除反映了企业内部管理的要求外，政府的推动也是重要因素。在美国二十世纪70年代到80年代，政府通过一系列措施推动内部控制的实施。1977年，美国国会制定了《反国外行贿法案》（FCPA），该法规定每个企业应建立内部控制制度。80年代一些舞弊性财务报告和企业“突发”破产事件导致了对上市公司内部控制恰当性的关注，并成立了Treadway委员会（即反对虚假财务报告委员会）。这个委员会的目标之一是增加内部控制标准和指南。该委员会的工作成果之一即是著名的COSO报告。

　　我国从90年代起政府开始重视推动企业内部按制的建设。中国人民银行、中国证监舍等先后发布过部门或系统的有关内部控制的行政规定。1999年新修订的《会计法》从法律的高度对内部控制作出规定。此次财政部新发布的两个内部会计控制规范，适用于国家机关、社会团体、公司、企业、事业单位和其他经济组织，可以说，是我国单位内部控制建设的新的里程碑，这同时也是适应我国经济即将加入WTO的客观要求。

　　二、制定内部会计控制规范的总体思路

　　财政部此次制定并公布的内部会计控制规范，是以《会计法》为依据、以会计核算和会计监督为中心、以会计及相关工作中最薄弱的环节为重点，研究制定操作性强，便于监督检查，既借鉴国际惯例，又符合我国实际的内部会计控制规范体。总体思路：

　　（－）内部会计控制规范作为《会计法》的重要配套法规，属于国家统一的会计制度的范畴，由财政部制定发布。各单位应当根据国家有关法律法规和财政部制定的内部会计控制规范，结合部门或系统有关内部会计控制的规定，建立适合本单位业务特点和管理要求的内部会计控制制度，并组织实施。

　　（二）内部会计控制规范采取分批分步制定实施的方式，即针对当前会计及相关工作中最为薄弱的环节，先制定最迫切需要的内部会计控制规范，如货币资金、工程项目、采购业务、销售业务等环节的控制规范，成熟一个发布一个。并在此基础上，逐步建立起与我国经济发展相适应、满足不同单位经营管理需求的内部会计控制规范体系。

　　三、内部会计控制规范的主要内容

　　（－）关于《基本规范》、《基本规范》共六章三十一条，提供了单位建立内部会计控制的基本框架和要求，是制定《货币资金规范》及以后即将出台的单项内部会计控制规范的基本依据。在单项内部会计控制规范尚未全部出台的情况下，各单位可以根据《基本规范》建立和实施本单位的内部会计控制制度。

　　第一章“总则”。主要规定了内部会计控制的定义、目的、制定依据、适用范围等相关内容，明确规定单位负责人对本单位内部会计控制的建立健全及有效实施负责。

　　第二章“内部会计控制的目标和原则”。就内部会计控制而言，《规范》中主要围绕提高会计信息质量、保护财产安全完整和确保法律法规规章制度的贯彻执行强调了三项基本目标。关于内部会计控制的原则，规范中主要强调了合法性、有效性、全面性、不相容职务相分离、成本效益、适时性六项基本原则。

　　第三章“内部会计控制的内容”。内部会计控制的内容主要回答“对哪些对象（内容和环节）进行控制的问题”，针对当前经济生活中急需控制的经济业务或内部控制的薄弱环节加以规范。控制的内容主要包括对货币资金、实物资产、对外投资、工程项目、采购与付款、筹资、销售与收款、成本费用、担保等经济业务中涉及会计活动的控制。

　　第四章“内部会计控制的方法”。内部会计控制方法主要解决“如何对内部会计控制对象进行控制的问题”。《基本规范》借鉴国际惯例，结合中国的实际情况，强调不相容职务相互分离控制、授权批准控制、会计系统控制、预算控制、财产保全控制、内部报告控制、电子信息系统控制等控制方法。这些控制方法都是内部会计控制最基本的较为常用的方法，贯穿于各个单项内部会计控制规范。各单位建立内部控制体系时，可以根据具体的控制对象（内容和环节）选择适用的控制方法。

　　第五章“内部会计控制的检查”。内部会计控制检查是单位内部会计控制制度得以有效贯彻实施的保证，也是发现内部控制缺陷并不断改进和完善内部控制体系的重要措施。本章主要明确履行内部控制检查的责任主体及其职责权限，并规定，单位可以聘请中介机构或相关专业人员对本单位内部会计控制的建立健全及实施情况进行评价，接受委托的中介机构或相关专业人员应当对委托单位内部会计控制的重大缺陷提出书面报告；国务院财政部门和县级以上地方各级人民政府财政部门有权对本行政区域内各单位内部会计控制的建立和执行情况进行监督检查。

　　第六章“附则”。“附则”主要对《基本规范》的解释权限和实施日期作了规定。

　　（二）关于《货币资金规范》。《货币资金规范》的主要内容是，运用内部会计控制的方法，对货币资金的收入、保管、支付等全过程中的关键控制点作出较为严格的规范。该规范主要强调单位不得由一人办理货币资金业务的全过程，确保办理货币资金业务的不相容岗位相互分离，制约和监督，未经授权的机构和人员不得直接接触货币资金，严禁一人保管支付款项所需的全部票据和印章，等等。

　　四、需要说明的问题

　　（－）关于“内部控制”与“内部会计控制”的关系问题。在起草过程中，对于规范体系是定位为“内部控制规范”还是“内部会计控制规范”，存有几种不同意见：第一种意见，主张定位为“内部控制规范”，应当规范包括管理控制、会计控制等内部控制的全部内容。第二种意见，主张定位为“内部会计控制”，凡是与会计无关的控制都不予涉及。第三种意见，主张定位为“以单位内部会计控制为主，同时兼顾与会计相关的控制”。内部控制以会计控制为主是与新修订的《会计法》的规定相吻合的。在单位建立完善内部控制体系过程中，会计控制是基础，应当从会计控制人手，同时兼顾与会计相关的控制。比如，采购与付款、销售与收款、工程预算、对外投资等业务环节与会计控制都是密切相关的，应当加以规范。否则如果单纯就会计内容进行规范，内部会计控制就很难发挥其应有的作用，也不能够很好地解决当前内部控制弱化的问题。这种意见充分吸收了前两种意见的合理成分，反映了国际上内部控制中会计控制和管理控制不断融合的趋势，也是与中国的实际情况相符合的。财政部正式发布的两个规范是按照第三种意见定位的，去掉了征求意见稿中与会计不直接相关的组织结构控制、人员素质控制等内容。

　　（二）关于规范试行的问题。财政部下发的内部会计控制规范要求在国家机关、社会团体、公司、企业、事业单位和其他经济组织中试行。试行不是试点，不可理解为一些单位执行，其他单位可以不执行；也不可理解为单位可以执行也可以不执行。在这里，试行主要是指，随着外部环境的变化、单位业务职能的调整和管理要求的提高，财政部将对内部会计控制规范的内容不断进行修订和完善。因此，各单位应认真贯彻实施本规范的各项规定。

　　按照财政部内部会计控制建设的总体思路，目前所发布的《基本规范》和《货币资金规范》只是内部会计控制规范体系建设的开始。针对当前单位经济活动中急需控制的薄弱环节，比如采购与付款、销售与收款、工程项目。对外投资等，财政部将加快相关内部会计控制规范的建设步伐，成熟一个发布一个。在近两年内建立起适应我国经济发展要求的内部会计控制规范体系。我们希望社会各界密切关注并参与这一重大课题，积极提供典型案例和建设性意见，为提高会计信息质量，保护资产的安全、完整，加强单位内部会计监督，维护社会主义市场经济秩序作出我们应有的贡献。