[摘　要]本文创新性地提出了政府责任审计的概念，并从六个重要方面界定了政府责任，建立了经济责任和非经济责任两方面的审计监督与审计评价标准，同时对确保政府责任审计的有效实施提出了四点建议。

　　[关键词]政府责任；政府责任审计；评价标准；有效实施

　　一、从审计角度对政府责任的分类

　　政府责任，从广义上看，是指政府能够积极地对社会公民的需求作出回应，并采取积极的措施，公正、有效率地实现公众的需求和利益。从狭义的角度看，政府责任意味着政府及其公务人员违反法律规定的义务、违法行使职权时，所应该承担的否定性的法律后果[1].

　　政府责任的本质是一种受托公共责任[2].政府的职能、权利和责任是互相联系又互相对立的。政府职能本身就蕴含着相应的政府责任，政府具有一定的职能，它也必须在政治、经济、社会、文化方面承担一定的责任。政府运用其公共权力来执行其公共职能，以实现和保护公共利益，政府的失职、越位与错位、缺乏效率效益等问题都将使其承担相应的责任。下面将以政府职能、权力、责任的相互关系为基点，从审计的角度将政府责任分为经济责任和非经济责任两大类，具体如下：

　　（一）经济责任：政府通过颁布政策、执行法律法规、财政收支、道义劝告等权力来调整经济、分配收入、提供与管理公共品、保持国际收支平衡与汇率稳定等。政府的经济职能主要包括：确保国民经济平衡发展的职能、改善收入分配职能、直接生产和提供公共物品弥补市场不足的职能、管理国有资产的职能、保护及合理开发利用自然资源职能、执行国际经济政策职能等。这样政府就在宏观经济稳定、公共财政管理、收入分配、公共品的提供与管理、自然资源管理、国际经济政策调整等方面有着相关经济责任。

　　（二）非经济责任按照其具体内容可分为以下四个方面：

　　1.社会责任：实现公平与效率是政府社会管理的主要及重要工作，也是政府权力的重要体现。且政府社会职能可以分为：维持社会秩序职能、确保社会公平分配的职能、环境保护的职能、社会保障职能等。这样政府的社会责任有如下几个方面：完善市场竞争、保障就业、调节贫富差距、生态环境保护等方面。

　　2.政治责任：政府的决策和行为必须符合人民的意志，并且代表广大人民群众的根本利益，如果决策失误、行为失当而造成国家和人民群众的利益受到重大损害，应当受到行政处罚；如果违反了法规，还应当承担法律制裁。

　　3.文化责任：政府有权力保证文化事业的健康发展，抵制和打击有害民众心理、道德的不良文化以及阻碍健康文化发展的行为。在我国社会主义精神文明建设中，政府文化职能主要有：发展科学技术和教育职能、发展文学艺术和体育卫生职能和加强社会主义道德建设的职能，清除没有社会价值而有害的文化产品的职能等。政府的文化责任主要体现在：精神文明建设、科研扶持、教育事业发展、体育事业建设等方面。

　　4.道德责任：政府及其公务员在行使公共权力、从事公共事务管理时必须承担道德上的责任。所谓道德上的责任，也就是指政府及其公务员虽然不违背宪法和法律，但如果行为明显与社会公德和公序良俗相悖，就应承担的道德责任。

　　二、政府责任的几个重要审计界定

　　审计人员明确了政府责任，才能进一步对政府的责任归属进行正确的界定，以形成审计意见的基础。政府部门的公务人员是政府行为的实施者，他们是政府行为的责任人，社会应该客观地界定公务人员的各种责任，严格划分责任界限。

　　我们认为对政府及其公务人员所承担的责任应进行如下区分：第一是前任责任与现任责任的区分。由于事物发展的延续性，前一任期的公务人员的活动必然对本任期的活动产生影响。在人员发生变动的情况下，责任区分就显得非常重要。一般情况下，前任的努力或错误延伸到本期才产生结果的应属于前任的责任，在审计评价时应区分前后任的责任。第二是个人责任与集体责任的区分。从现在我国政府部门的运作方式上看，行为主体可以是个人，也可以是集体。决策过程有领导个人决策与领导集体决策之分，审计人员必须区分个人责任与集体责任。第三是直接责任与间接责任的区分。在行使权力、发挥职能作用时，行为主体对结果都负有责任，不能简单地处理为责任平摊或由某个人全部承担。具体的行为主体只对某项工作的直接负责部分承担直接责任，其他部分承担间接责任或连带责任。第四是主观责任与客观责任的区分。外部客观因素变化与行为人态度需要在审计判断中考虑。滥用职权、徇私舞弊、玩忽职守等主观原因会带来主观责任；而国际形势变化、国家政策调整、自然灾害等不可抗拒的外因会带来客观责任。第五是工作失误与玩忽职守责任的区分。一般甚至重大的错误，和舞弊都有着本质的区别，在审计评价和处理上都要区别对待。主要可以从两个方面进行衡量：一是看行为的性质，二是看问题的结果。舞弊如果造成了重大后果， 就涉及很多法律问题，因此审计人员在面对错误和舞弊问题的性质判断时，一定要慎重，不可轻易下结论。最后是违规、违纪、违法和犯罪的责任的区分。审计过程中，遇到审计对象的违规、违纪、违法和犯罪等问题的处理是不一样的。因而在审计评价中，一定要首先予以区分。对于有违规违纪行为的责任人要按照有关规定及时移送监察机关或上级纪检部门处理，有的情况可根据需要反映给被审计单位领导，对于涉嫌违法犯罪的要移交司法机关处理。

　　三、政府责任的审计监督与评价

　　（一）政府审计的现状

　　目前，我国开展的政府审计主要为财政财务审计和政府绩效审计。政府受托公共责任的履行情况的考核由财务财政审计和政府绩效审计共同实行监督和控制，政府的受托公共财物责任与政府财务审计对应，受托管理责任与政府绩效审计对应。其中政府绩效审计作为一种对受托责任的深入考核方式，能够对政府责任的有效履行起到监督和控制作用[3]，推动政府更好地为全体人民服务，为社会的发展而工作。

　　（二）政府责任审计的概念

　　现在的政府审计不仅强调政府财政财务收支的合规合法性，同时强调政府履行其责任的经济性、效率性和效果性，但是单一的财政财务审计或者政府绩效审计都不能适应政府责任审计的要求，二者的有机结合才能够实现对政府及其公务人员履行责任的有效监督。政府责任审计是财政财务审计和政府绩效审计的结合，政府责任是政府绩效审计和财政财务审计的最终目标。政府审计通过履行其审计职责来发挥作用，责任是现代审计必须关注的对象，财政财务审计和政府绩效审计都是面向政府责任的监督行为[4].

　　我们根据政府财政财务审计和政府绩效审计的内涵，对政府责任审计进行如下界定：政府责任审计是国家审计机关和审计人员接受委托或者根据授权，依法对政府部门及其公务人员强制进行的审查，通过对反映其权力使用与职能实现结果的经济及其非经济活动资料的审查，最终对其承担责任的履行情况发表审计意见。政府责任审计的作用是对政府肩负的公共受托管理责任的有效履行情况进行评价与鉴证。政府责任审计一方面可以监督和控制政府履行职责的状况，促进其良性运转；另一方面，可以为政府的宏观决策和重大变动提供依据。

　　（三）政府责任的审计评价

　　政府责任的审计评价是对政府部门及其公务人员承担的责任的履行情况作出一个结论性的意见，这就需要在把握审计评价原则的基础上，科学地、恰当地建立责任评价标准。

　　1.把握审计评价原则

　　审计评价的结论是社会各界关注的焦点，要使审计评价的结论客观、公正、科学，就要正确把握审计评价的原则。结合我国政府公共受托责任的特点和实际，政府责任的审计评价应该遵循以下原则：（1）责权对立统一原则，政府责任与政府权力之间有着严格的对立统一关系，政府责任与政府权力首先是对立的关系，同时政府的责任又是由于政府享有的权力才产生的，评价时要注意权力和责任的对应性；（2）客观性原则，是指对政府责任的审计评价的依据和结论应该建立在客观事实的基础上分析判断是否有效履行其责任；（3）目的性原则，政府责任的审计评价首要关注的是政府部门制定的目标的完成情况，审计评价必须围绕一定的目的进行；（4）重要性原则，政府责任审计的范围广，要求明确哪些事项对责任的履行有重要影响，突出评价重点；（5）合法性原则，要求评价的责任是符合国家宪法、审计法和相关法律法规的规定。

　　2.建立审计评价标准

　　政府责任分为经济责任和非经济责任，政府责任审计要和财政财务审计、政府绩效审计相结合，本文特综合财政财务审计评价标准和政府绩效审计评价标准，从经济责任和非经济责任两个方面建立政府责任审计评价标准。

　　政府非经济责任的审计评价可采用是非标准，评价政府是否恰当执行政策法规，执行结果是否产生了好的效果。

　　对政府责任进行审计评价时，由于政府所承担的责任范围广，涉及面宽，复杂多样，难以确定一个统一的审计评价标准，同时也很难形成一套具有普遍意义的评价指标体系，总体上可分为定量和定性指标。政府经济责任审计的内容具有可计量性，对经济责任的评价可运用定量指标，对于非经济责任难以量化，一般可采用定性指标，通过分析被审计单位或者项目的具体情况而定。政府经济责任和非经济责任评价指标的综合运用，其基本目标是审查评价政府活动的合法性、合规性、真实性、经济性、效率性和效果性，在此基础上，全面评价政府的管理水平。

　　3.确保政府责任审计的实施

　　对政府责任的审计不仅仅要对政府活动进行监督、控制、评价，提出审计意见，确保政府责任审计达到预期的目的。从目前中国实施政府责任审计的现状，还需要从以下几个方面创造更加良好的条件：（1）审计机关只能对审计出的问题进行定性或作出相关的处理处罚，不能根除每年审查出的违法违规问题的深层次原因，这就需要及时出台配套的执法措施，确保审计执行的效果；（2）目前传统的行政型政府审计模式不符合政府责任审计的要求，应该改变现有的审计模式，充分实现审计的独立性，以保证有效发挥审计工作的监督作用；（3）当前我国审计人员的综合素质不强，知识结构单一，需要加强多方面专业培训以及招收各种专业人才，培养一支适应性强、综合素质高、知识结构多元化的审计人才队伍；（4）审计“关口”应该前移，主要强调以任中审计为主，离任审计为辅，有利于实现审计的帮助和促进作用，审计机关要特别注重对任中领导干部履行政府责任的评价。

　　[参考文献]

　　[1]张成福。责任政府论[J].中国人民大学学报，2000（2）：75 82.

　　[2]王光远。受托管理责任与管理审计[M].北京：中国时代经济出版社，2004.

　　[3]BowermanM.Then ational audit office and the audit commission： cooperation in the areas where their VFM responsibilities Inter face[J].Financial Account ability and Management in Governments， 1994（10）：47 63.

　　[4]GrayA，JenkinsB.Codes of account ability in the new publicsector[J].Accounting， Auditing and Account ability Journal， 1993（6）：52 67.