全国市、县长经济责任工作会议揭开了市、县长经济责任审计的序幕。1999年中共中央办公厅、国务院办公厅印发经济责任审计的两个《县级以下党政领导干部任期经济责任审计暂行规定》（以下简称《暂行规定》），明确了对县级以下党政领导干部和国有企业领导人开展经济责任审计工作的要求。浙江省积极行动，按照省经济责任审计工作联席会议部署，2001年，首先在临海市进行了市、县长经济责任审计试点。2002年，在绍兴市和杭州市拱墅区、宁波市江东区、舟山市普陀区、永嘉县、海盐县、德清县、上虞市、兰溪市、常山县、三门县、缙云县等12个市、县（市、区）进行了市县长经济责任审计扩大试点工作。 2003年，对丽水市和建德市、余姚市、江山市、浦江县、温州市鹿城区、舟山市定海区等7个市、县（市、区）继续进行了市县长经济责任审计试点。

　　在三年的市、县长经济责任审计试点中，浙江省创造性地提出了“一线、二评、三权、四制、五指标”的市、县长经济责任审计框架，即以当地财政性资金收支管理运用情况为一条主线，开展市、县长经济责任审计；从有关内控制度和财政性量化指标两个方面，对市、县长经济责任进行总体分析评价；围绕市、县长经济决策权、经济管理权、经济政策的执行和监督权，确定审计重点和审计延伸单位；从财政收入征管制度、重点建设项目的科学决策和执行机制、财政性资金支出监管机制、国有资产管理制度的四项制度建立、执行情况入手，反映市县长经济管理能力和经济责任；分析财政收入增长率、财政投入增长率、财政负债率、社会保障资金足额发放率和征收率、全社会固定资产投资增长率五个指标，对市、县长领导经济工作的业绩做出评价。在审计组织领导上，统一审计方案格式，统一审计程序，统一审计报告格式，统一由省审计厅进行最后评价，确保审计范围、审计内容、审计程序、审计方法、审计处理、审计评价等关键环节原则上一致。

　　浙江省市、县长经济责任审计取得了一定的成绩。据统计，2002年的扩大试点审计中，共查出12个市、县（市、区）违规金额50 9亿元，其中违规退库10亿元、未列入预算收入的罚没收入2亿元、未列入预算收入的行政性收费2亿元、不合规土地出让金2亿元。通过审计基本达到了摸清市、县财政家底、揭露存在问题、规范市、县财政收支行为、促进市、县长依法行政和廉政勤政的预期目标。浙江的做法已受到全国各地审计机关的关注和重视。审计署高度评价浙江市、县长经济责任审计取得的成绩，并指出，“浙江省市、县长经济责任审计目标定位有特色，工作模式有创新，组织方式有特点，业绩评价指标体系有新意， 审计质量控制有探索”。

　　二、浙江省市、县长经济责任审计实践中存在的问题

　　市、县长经济责任审计是一项崭新的审计工作，开拓了审计工作的新领域，其在审计对象、审计范围、审计方法等诸多方面不同于以往的财务审计，也不同于一般的经济责任审计；而且市县长经济责任审计在我国刚刚处于试点阶段，理论研究不足，几乎没有成功的经验借鉴，这些客观因素增加了市、县长经济责任审计的难度。研究市、县长经济责任中存在的问题和难题，可以指导市、县长经济责任审计的发展。为此，我们对杭州、温州、台州和嘉兴等地审计部门进行了专门调查。调查反映市、县长经济责任审计中存在的问题和难题主要有：

　　（一）市、县长经济责任审计组织形式存在弊端

　　根据《审计法》和《审计法实施条例》，上级审计机关可以直接审计下级审计机关管辖的审计事项，也可授权下级审计机关审计员应有自己管辖的审计事项。在市、县长经济责任审计中，浙江省审计厅授权地市级审计机关进行异地交叉审计。例如温州市审计局审计了上虞市、江山市，台州市审计局审计了温州市鹿城区。实施异地交叉审计能够提高审计人员独立性，审计小组可以不受被审计市、县长的行政压力，大刀阔斧的进行审计。然而实施异地交叉审计也存在很大弊端：（1）实施异地交叉审计的审计成本很大。在交叉审计，审计人员深入外地开展工作，需要支付交通费、住宿费、餐饮费等一系列费用。按一个审计组三个人、人均每天各类费用180元、审计时间为一个月计算，一个项目所需经费就接近2万元。实际上交叉审计的成本不只这些费用，许多审计局由于抽调业务骨干到外地进行审计工作，导致本部门许多审计任务无法完成，这客观增加了交叉审计的成本；（2）实施异地交叉审计加大了审计风险。由于审计人员在陌生的地方和单位开展工作，对其情况不熟悉，对一些重大问题不一定能完全查清楚，加大了审计风险；（3）实施异地交叉审计，审计组审计任务完成后撤离被审计市县，不利于审计意见和审计决定的跟踪落实。

　　（二）确定审计范围和审计重点的难度大

　　合理确定审计范围和审计重点对于实现市、县长经济责任审计的目标、降低审计风险十分重要。市、县长是市县一级政府的代表，对所辖行政区域的政府事务应负全责，各政府组成人员主管分工范围内的政府事务，并向市、县长负责。因此，既不能离开市、县政府的活动来审市、县长，也不能只审市、县长直接管理和参与的政府活动，即便是市、县长不直接管理的重要政府事务，市、县长也应负责。由此我们可以看出市、县长经济责任审计的范围应包括市、县长直接管理和参与的政府活动以及市、县长不直接管理的重要政府事务。问题是是否市、县长直接管理和参与的政府活动都要审计，市、县长不直接管理的政府事务哪些才是重要的。调查中许多审计人员反映各市、县具体情况不同，经济业务复杂多样，虽然由统一的审计方案可以参考，实际中根据各市、县具体情况确定审计范围和审计重点的难度很大。

　　（三）审计人员素质有待提高

　　市、县长经济行为既繁多，又复杂，既有抽象行政行为又有具体行政行为，加之各市、县自然条件、历史沿革、经济实力、产业结构、民俗风情、地域优势千差万别，综合经济实力差异很大。此外，各市、县的决策机制、经济指标、内控制度又有不同。因而，市、县长经济责任审计的内容远远超越一般意义上财政财务收支的内容，既包括真实性、合法性，更应注重效益性即决策绩效审计的内容。这实际上对审计人员的综合素质提出更高要求，要求审计人员具有更加敏锐的洞察力和判断力，以及宏观调控的能力。调查中许多审计人员反映完全依靠财务审计人员完成市、县长经济责任审计难度比较大。许多审计组在审计组人员组成上，增加了工程预决算、计算机等方面的人员，使审计组成员的组成更加合理。

　　（四）市、县长经济工作业绩评价的“五指标”不尽科学

　　市、县长主管一方，要综合评价他所取得的业绩，是很难的一个问题。在审计中审计人员采用“一线、二评、三权、四制、五指标”的市、县长经济责任审计框架。其中五指标是指财政收入增长率、财政投入增长率、财政负债率、社会保障资金足额发放率和征收率、全社会固定资产投资增长率。在对五项财政性指标分析中，各审计组从各项指标的实际完成情况、各项指标变化情况、指标变动原因、各项投入产生的实际成效等多方面进行分析，对市、县长领导经济工作的业绩做出评价。实际上上述五指标基本上是反映一个市县财政综合实力的财务指标，而是县长的经济责任范围很广，仅凭财务收支有限的经济指标来反映、评价市、县长的业绩，太单薄，也不符合评价要求。而且依靠上述五指标评价市、县长经济责任，受到地区经济发展程度的影响。经济发达的地区，可能市、县长不用努力工作就可以实现较好的评价业绩，而落后地区即使市、县长具有很好的工作能力并且努力工作，也不能获得好的评价业绩，这影响评价结果之间的可比性。

　　（五）界定市、县长经济责任的标准模糊

　　正确界定和理解经济责任是评价市、县长经济责任的基础。中办国办两个规定认为领导干部经济责任包括主管责任和直接责任。审计署发布的《实施细则》又进一步将直接责任定义为领导干部（人员）对任期内的：（1）直接违反国家财经法规的行为；（2）授意、指使、强令、纵容、包庇下属违反国家财经法规的行为；（3）失职、渎职行为；（4）其他违反国家财经纪律的行为等应负的责任；将主管责任定义为应负的直接责任以外的领导和管理责任。市、县长是一个市县的行政领导，对所辖行政区域的政府事务应负全责。除直接责任之外，所辖范围内一个部门、一个单位出了问题，我们不能笼统的界定为市、县长承担主管责任， 否则主管责任将等同于没有责任。在调查中，不少审计人员反应对市、县长经济责任的评价难度比较大。

　　三、深化市、县长经济责任审计的对策

　　（一）进行组织形式创新，克服异地交叉审计的弊端

　　异地交叉审计一方面审计成本巨大，另一方面由于审计人员不熟悉被审市县的实际情况，加大了审计风险，同时不利于审计意见和审计决定的跟踪落实。进行组织形式创新，既要保持审计独立性，保证审计结果的真实可靠，同时克服异地交叉审计的种种弊端，是深化市、县长经济责任审计的组织保证。我们认为可以结合以下两种方式进行市、县长经济责任审计：（1）按照隶属关系由市级审计机关有组织的审计所辖范围内的市、县；（2）由省审计厅不定期对市级审计机关进行市、县长经济责任审计情况进行突击检查。按照隶属关系由市级审计机关有组织的审计所辖范围内的市、县，是由较高一层次审计部门进行市、县长经济责任审计，能够保证审计人员的独立性和审计的严肃性，同时有效减少审计人员外出审计的成本，而且审计人员一般比较熟悉当地的重大经济活动情况，便于确定审计重点，降低审计风险，便于实施跟踪审计。由省厅不定期对市级审计机关进行市、县长经济责任审计情况进行突击检查可以对市级审计机关的工作起到监督作用，可以从外部加强市级审计机关工作责任心，促使审计人员独立工作，增强审计的严肃性。

　　（二）以财政财务收支为审计切入点，合理确定审计范围和审计重点

　　审计的职能是有局限性的，我们不能把审计范围无限扩大，也不能把应审的重要经济活动漏掉。中办和国办印发的《暂行规定》指出党政领导干部任期经济责任审计的审计内容之党政领导干部任职期间对其所在部门、单位财政收支、财务收支真实性、合法性和效益性以及有关经济活动应当附有的责任，包括主管责任和直接责任。由此可见，市、县长经济责任要以财政财务收支为审计切入点，首先审计所在市县的财政收支、财务收支真实性、合法性和效益性，然后评价市、县长的经济责任。审计范围和审计重点确定要以县市财政资金的流动轨迹为基础，根据市县具体职责分工和所在地区财政规模、财政财务收支和经济发展状况确定。一般情况下，审计人员应该首先到市县的计划发展委员会、市县政府办公室和统计部门进项审前调查，了解该市县的财政资金流动情况，据此确定审计范围和审计重点。通过实地调查我们认为，一般情况下，财政部门、税务部门、土地管理部门和国有资产管理部门实施县长经济责任审计的重点审计部门。另外，审计人员应该抽审一些重点的政府投资工程和其他一些耗费财政资金比较大的项目。

　　（三）适时利用专家工作，逐步提高审计人员自身素质

　　审计人员不在多，关键要精干，要有较强的政治业务素质、组织协调能力和职业道德修养。市、县长经济责任审计的复杂性和特殊性对审计人员提出了更高的要求，不仅要求审计人员掌握一般财务审计的知识，具有敏锐的观察力，而且对审计人员的组织协调能力尤其是宏观把握能力提出了更高要求，要求审计人员在遇到一些难以把握的事件时，要有果断的判断能力。此外，对市、县长经济责任的评价，要求审计人员具有较多的法律知识。从长远来看，必须可以通过进修班、组织交流会等形式提高审计人员的素质，建立一支合格的市、县长经济责任审计人员队伍。就近期看，可以适时利用专家工作，市、县长经济责任审计的复杂性决定了审计人员需要其他方面专家的大力帮助，利用专家的知识优势弥补审计人员素质低下的不足。如可以利用法律专家界定市、县长的直接责任和主管责任，利用工程专家评价政府投资工程的科学性等。同时由于市、县长经济责任审计的复杂性，在利用专家工作时，必须注意审计人员和其他专家责任的划分。

　　（四）完善市、县长经济工作业绩评价指标体系

　　市、县长的经济责任不仅体现在财政财务收支上，也体现在推进地区经济发展、推进优化产业结构、改善地区环境和提高人民生活水平等多个方面。目前应用的财政收入增长率、财政投入增长率、财政负债率、社会保障资金足额发放率和征收率、全社会固定资产投资增长率等“五指标”能够反映一个市县的财政综合实力，用它评价市、县长经济责任一方面不能全面评价市、县长经济责任，另一方面是经济发展程度不同的实现缺乏可比性，用它评价市、县长经济责任不尽科学。完善市、县长经济责任评价指标体系一方面要扩大指标体系覆盖的范围，纳入一些体现推进地区经济发展、推进优化产业结构、改善地区环境和提高人民生活水平等重要方面的指标；另一方面可以考虑将经济发展程度不同的市县分成若干组，这样在同一组的不同市县之间可以直接比较，处于不同组别的市、县长的经济责任评价指标可以由干部管理部门对评价结果根据事先制订的标准和方法进行适当调整后进行比较，这样市、县长经济责任审计能够更好的服务于干部评价和比较。

　　（五）把握原则正确界定市、县长直接责任和主管责任

　　界定市、县长经济责任的标准模糊，如果除了直接责任之外，我们笼统地将市、县长的责任界定为主管责任，那么必然造成主管责任就是没有责任，则市、县长经济责任审计失去了它在干部管理中的作用。在界定市、县长经济责任时我们应该把握以下原则：（1）依法性原则。《暂行规定》明确规定的按照《暂行规定》界定责任。例如直接违反国家财经法规的行为，授意、指使、强令、纵容、包庇下属违反国家财经法规的行为，失职、渎职行为，市、县长承担直接责任；（2）责权对应原则。市、县长的责任必须和市、县长行使权力情况相结合。直接决策或审批的，由市、县长承担直接责任；领导班子集体决策且大多数班子成员一致同意的，市、县长承担主管责任；虽然经过领导班子讨论，但在大多数班子成员反对的情况下，由市、县长最后拍板决定的，市县长和其他直接责任人承担直接责任；由于市县长疏于管理，市县长并不知情的问题，市、县长承担主管责任；（3）责任和动机相结合原则。市县长个人廉洁自律方面的问题，市县长承担直接责任；（4）责任和市、县长任期相结合原则。要求审计人员正确区分现任和前任市、县长经济责任。

　　（六）加强市、县长经济责任审计理论研究，指导市、县长经济责任审计实践

　　审计理论来源于审计实践，同时实践的发展也推进理论向前迈进；审计理论又指导审计实践，逻辑性强的理论框架对审计实务具有前瞻性和指导性。市、县长经济责任审计不仅仅是一门操作性极强的学科，其完善和发展同样需要完整和合理的理论基础来支撑。市、县长经济责任审计在浙江省的发展至今已经历了三年的时间，投入大量人力物力，累计对20个市县的市、县长进行了经济责任审计。其中在2002年扩大审计试点中就投入审计工作日4859个，审计单位395个，其中行政单位214个，企事业单位181个。可以说，经过三年的试点，广大审计人员尤其是工作在市、县长经济责任审计第一线的审计人员积累了一定的经验，成为进一步开展市、县长经济责任审计的宝贵财富。目前大部分审计人员将注意力集中在市、县长经济责任审计的实施方面，而忽视其理论结构的建立和框架的建设，加强市、县长经济责任审计理论研究对于推动市、县长经济责任审计的进一步发展具有重要的意义。一些研究机构和大专院校具备审计理论基本知识， 又有市、县长经济责任实践的资料，要自觉承担这一重任，推动市、县长经济责任审计理论发展。