近3年，我国省和省以下各级审计机关主要通过其法制机构审计复核、年度审计项目质量检查评比以及优秀审计项目评选等形式，施行审计项目质量监督控制，在一定的程度和范围，保证了审计项目的质量，降低了审计的风险。按照科学发展的观点，审计项目质量检查应当包括每一审计程序和审计实体质量及其相互关联质量，审计项目质量控制系统应当包括检查、评估和追究等三个子系统。进一步提升审计机关审计项目质量监督控制水平，需要重视两个转变。即由重视单个审计实体、审计程序质量检查向重视审计程序之间、审计实体之间以及审计程序与审计实体之间质量检查转变，由一般性检查向审计项目检查与责任评估并重转变。依据《中华人民共和国审计法》（简称《审计法》）及其配套法规，进一步完善《审计机关审计项目质量质量控制办法（试行）》（简称6号令），并与国家审计准则、审计现场实施系统（简称AO系统）的技术标准规范统一，为实现上述转变提供平台。

　　一、实现审计实体和审计程序质量检查并重的途径

　　目前，审计机关审计项目质量检查，主要围绕6号令第六条至第八十八条，以审计方案质量、审计证据质量、审计日记和审计工作底稿质量、审计报告质量及审计档案质量为单元，以每单元的要素、内容、记录、格式、手续为重点，突出逐个审计实体的质量督查，促进了单个审计实体质量的提高，对单元间关联性检查、审计实体和审计程序整体质量的查控有待加强。

　　《审计法》及其实施条例、国家审计基本准则和具体准则、审计机关审计项目控制办法对审计机关的审计程序做出了明确规定，即：制定审计计划→根据审计项目组成审计组→进行审前调查→编制审计方案→按照规定时限和条件制送审计通知书→进行审计并取证→编制审计工作底稿→按照规定时限提交审计组审计报告→征求被审计单位意见→审计机关审议出具送达审计报告和审计处理文书→审计执行→审计档案整理。执行审计程序的过程均有相应的审计实体产生，审计实体直接或者间接成为审计程序执行情况的载体。通过检查前后关联程序审计实体的对应关系和一致性，是增强审计项目整体质量的新路径。主要包括以下15个方面：

　　（一）审前调查记录、审计方案及审计方案调整与审计实施情况相互对应。

    （二）审计实施方案（包括审计项目调整方案）的范围、内容、重点、步骤、进度与审计日记审计事项、审计报告记录、反映情况相互对应。

    （三）审计工作底稿内容与审计证据内容相互依存、对应。

    （四）审计报告征求意见稿、被审计单位对审计报告反馈意见及被采纳情况与正式审计报告相互印证、对应。

    （五）审计文书编制依据的使用要求应规范一致。

    （六）审计项目名称及其相关发文号在审计计划、审计方案、审计通知书和审计报告以及相关审计的复议、听证和行政处罚文书中应当一致。

    （七）审计通知书和审计日记的审计组成员应当一致。

    （八）审计进点时间在审计实施方案和审计报告的表述应当一致。

    （九）审计报告的处理处罚意见与审计决定书、审计移送处理书、行政处罚决定书内容与审计业务会议决定应当一致（十）归档的审计文书与被审计单位持有的审计文书应当一致。

    （十一）审计事项在审计方案（包括审计调整方案）、审计日记和审计工作底稿应当一致。

    （十二）审计实施现场时间、资料整理、审计报告编制、审计复核、审计文书送达时间符合时限规定。审计取证形成时间在审计工作底稿编制当日或此前、审计工作底稿形成时间在审计报告完稿当日或此前；送达回证签收时间应当符合规定时限。

    （十三）审计定性处理依据配套。包括：审计定性处理法规适用时限与审计事项发生时期一致；审计定性与处理处罚依据一致；自由裁量权限于处罚并规范、杜绝无限制应用《审计法》及其实施条例其他处理条款。例如，引用《中华人民共和国会计法》条款定性审计查出的问题，却依据《中华人民共和国审计法实施条例》第五十三条“其他纠正措施”进行审计处理，定性与处理处罚依据不一致，使用自由裁量权不当。

    （十四）审计报告的基本情况、审计评价、审计发现问题及处理、审计建议和意见、审计移送处理书的关联性也体现了审计实体的程序性问题。基本情况为审计评价和审计查处问题、审计建议和意见做铺垫；审计报告基本情况、审计发现问题及处理、审计移送处理书为审计评价提供证据，审计建议和意见是审计评价和审计查处问题的延伸。

    （十五）索引号，在同一审计项目或相关审计项目的审计证据之间、审计工作底稿之间、审计证据与审计工作底稿之间、审计汇总工作底稿与审计工作底稿及审计报告之间相互依存、联系或对应。

　　二、实行审计项目质量检查与审计项目质量评估并重的思路

    审计项目质量责任评估以防范审计风险、提高审计质量为宗旨。其意义在于：第一，完善审计质量控制循环体系。通过审计项目质量责任评估，全面评估审计项目质量，进一步规范审计程序，增强审计人员依法审计、规范审计的自觉性，深化审计项目质量检查水平，为审计质量责任追究提供依据，形成审计项目质量监控良性循环机制。第二，实现国家审计可持续性发展。通过对不同层次的同类审计项目未来的做出评估，调整审计机关审计项目的类别和重点，实现国家审计项目可持续发展。第三，在审计项目质量评估过程中，收集相关数据，为建立适应地方审计项目重要性水平判断基础和比率、审计风险评估和审计抽样技术应用，推进审计成本管理奠定基础。

　　施行审计项目质量评估，从健全完善规章制度，包括组织机构及职责、评估标准、评估方法及重点、评估结果运用等方面的内容。

    （一）按照6号令规定，各级审计机关的审计项目质量检查委员会负责评估和追究审计项目质量责任。审计项目质量检查委员会下设由法制机构、高级审计师组成的项目质量控制办公室，具体负责审计项目责任评估，审计项目质量责任评估结果定期不定期向审计项目质量检查委员会报告。

    （二）审计项目质量评估标准，以优秀审计项目评分表为基础，适当调整相关内容，采取定性与定量评估相结合。分为基础工作指标和审计效果指标两个体系，基础工作包括审计方案、审计证据、审计日记和审计工作底稿、审计报告和审计处理文书、审计档案、审计程序和审计技术等7类指标，审计效果分审计整改、审计查出违纪资金、审计入库、审计线索、审计进度、审计成本等6类指标。在评分同时，确定质量问题性质及其严重程度，并记录责任人及其应承当责任情况。

    （三）审计项目质量评估方法和工作重点：将评估项目与同类项目历史数据和案例比较、与同期同类项目质量比较、项目自身查出问题金额与总体样本金额比较；通过审计项目成果逆向检查评估审计实施方案、审计技术、审计人员配备及分工、审计项目绩效的真实性、合理性、合法性和风险程度。当前审计项目质量评估的工作重点是审计实施方案质量和现场审计工作质量。重点关注三个方面：一是重大审计事项审计结果及其信息链完整程度。二是本次审计的重大审计发现偏离预期审计方案的原因。三是现场审计实施控制有效程度。

    （四）对审计项目质量责任人实行奖优罚劣。对审计项目质量评估实行指标评分，评估结果定期公布，并作为年度评比优秀审计项目的依据。对重大审计项目质量问题，执行审计项目责任追究制度。

　　三、提升审计项目质量控制水平需要优先解决基础性问题

　　（一）规范审计文书编制依据

　　目前审计机关常用审计文书有审计实施方案、审计通知书、授权审计通知书、审计报告、审计决定书、审计复议决定书、审计听证会通知书等21种，但审计文书编制依据的使用不统一、不完整。例如审计报告编制依据是两个，一个引用审计执法依据，例如依据《****审计通知书》或《审计法》第*条；另一个是审计报告编制依据，即审计程序依据。例如审计组审计报告依据《审计法》第四十条。其它审计文书没有编制依据使用的统一规定。为了维护审计机关审计文书严肃性，建议审计文书编制依据统一规定为审计程序依据和审计执法依据两项。例如《审计通知书》的编制依据，一是引用法定审计职责等执法依据，例如预算执行审计引用《审计法》第十六条；二是引用法定程序条款依据，即《审计法》第三十八条。也可以借鉴司法法律文书模式，只应用审计事项（行为）涉及的法律依据。例如审计通知书，本身是审计工作法定行为，不需要引用法律依据，但是审计事项即项目实施的依据需要引用1.计划。因为审计机关实行指令性计划管理，计划本身具有法律性。2.审计法有关规定。3.授权。4.上级和领导交办。前三项引其之一即可。

　　（二）统一审计项目质量控制技术标准

　　6号令与AO系统系统的技术标准差异为例。AO系统在软件设置、使用说明等方面需要与6号令衔接。

　　1. AO系统审计项目基本信息引入的“立项依据”需要与6号令衔接。AO系统“审计基本信息三”引入了“立项依据”这个栏目。与6号令以及《审计机关审计方案准则》规定的审计实施方案主要内容不一致。立项依据应当指：一是审计计划安排；二是《审计法》关于审计职责范围的相关条款；三是授权审计安排；四是委托审计要求；五是上级或党政机关交办事项。建议在新《审计方案准则》中增加立项依据的内容，并与编制依据有所区别。

　　2.AO系统中审计事项编制与6号令“审计实施方案”关于审计范围、内容和重点需要衔接。AO系统系统不但引入了“审计事项”这个概念和内容，而且将其进一步分为一级审计事项、二级审计事项……若干级审计事项所取代，并且与“审计证据资料”、“审计日记”、“审计工作底稿”关联。建议6号令正式修订时，考虑引入“审计事项”，并提出具体要求。

　　3.AO系统审计文书模版中引用的法律依据应当及时更新，内控调查表的内容应当不断丰富完善。AO系统（2008版）审计模版具有示范和法律效用。但是21个审计文书模版中涉及《审计法》条款仍为修订前状态。例如《审计决定书》应当该为第四十一条，而不是模版上的第四十条，《复议受理通知书》、《复议申请补正通知书》应当改用《中华人民共和国行政复议法》而不是模版上的国务院《行政复议条例》。

　　4.AO系统设计的审计工作底稿汇总表与6号令需要衔接。6号令没有涉及审计工作底稿汇总问题。审计工作底稿汇总是较复杂审计项目的审计报告编制常用工具。

　　5. AO系统系统规定的审计日记开始编写时间与6号令需要衔接。6号令及其配套规定，现场审计实施开始起编制审计日记。而AO系统系统（2005版）实用手册则规定，审前调查记录载入审计日记，实际将审计日记编制时点提前到了审前调查阶段。审计日记开编时间需要衔接。