一、 实行全面预算的意义
　　
　　1995年上海市政府撤消原工业局改制成为国有资产控股经营集团公司。控股公司的基本职能是代表国家进行国有资产的经营。其主要任务是抓国有资产的保值增值、抓重大投资决策、抓资本经营监督、抓下属企业经营者的选拨。

　　预算管理是国际上大集团、大公司通行的财务管理方法。一个企业通过长期决策和短期决策，分别提出了自己的长期战略目标和短期经营目标，为了实现既定的目标，保证决策所确定的最优方案在实际工作中得到贯彻执行，还必须研究实现目标的途径和方法。这就要求企业用编制预算的办法来规划与控制企业未来的全部经济活动。所谓预算，就是用货币来计量，将决策的目标具体地、系统地反映出来。简言之，预算就是决策的具体化。全面预算就是关于企业在一定时期内（一般不超过一年）经营、财务等方面的总体预算，即将企业全部经济活动的过程用货币形式反映出来。有了全面预算，企业就可能按照预算体系进行经营管理，而不是主观臆断、随心所欲，或者心中无数了。

　　全面预算管理是协调的工具、控制的标准、考核的依据，是推行控股公司内部管理规范化和科学化的基础，也是促进公司各级经营管理人员自我约束、自我发展能力培养的有效余额。

　　全面预算用货币来计量、规划与控制企业未来的全部经济活动，具有以下几个基本的特点：（1）预期性。一般在会计年度开始之初预测整个会计年度的数据。（2）全面性。全面预算包括企业经营性业务预算、专门决策预算、财务总预算，它既能反映企业某一方面经济活动的预算，也能反映企业资本性支出以及财务资金筹措和使用的预算。（3）目标性。全面预算的目标明确而不遗漏，除了目标利润外，企业的资产负债结构比率、股东权益最大化也能体现出来。（4）指令性。企业预算一经确定，应由控股公司预算委员会批准，作为考核的依据，没有特别的理由不能轻易调整。
　　
　　二、控制公司实行全面预算管理的作用
　　
　　1．控股（集团）公司的建立是开展全面预算管理的直接动因。控股公司授权经营的国有资产数量大，保值增值责任重，必须借鉴国外先进的财务管理方法，开展全面预算管理。控股公司通过编制、审核、批准各子公司预算，实行对企业法人财产的确认和授予，可以实现对整个控股公司范围内资金有序运作的监控，确保国有资产的安全、完整、确保资本的保值增值。

　　2．以"财务管理为中心"的理论是开展全面预算管理的内在要求。以财务管理为中心的一个最明显的特点就是在资金的筹集和使用上将过去"用了算"改变为"算了用"，极大地提高了资金使用的计划性，发挥出更大的综合效益。当前，国有企业在积累、投资和增资等机制上相对薄弱，经营规模与资本的匹配性差，实施全面预算后，将以货币形式详尽地规范和促进企业的各项经济活动。

　　3．"所有者权益最大化"是开展全面预算管理的目标。"凡事预则立，不预则废"。现代企业追求的是：筹资成本最低化、财务风险最小化、营运资本最活化、资产配置与结构最优化、投资效益最佳化、纳税管理合理合法化。要达到以上目的，并且最终实现"所有者（股东）权益最大化"，都有赖于事先的全面预算。

　　4．加强全面预算管理工作是提高竞争能力的需要。当前国有企业几乎都面临资金紧张问题，资金结构也不甚合理，应收账款余额又强势"冲高"。这些状况严重困扰着企业的生存，制约了企业的发展。加强全面预算管理，将成为企业增收节支、增产挖潜、扭亏增盈、提高效益和提高竞争能力的手段之一。

　　5．预算管理是信息社会对财务管理的客观要求。市场风云变幻，能否及时把握信息，抓住机遇是企业驾驭市场的关键。从计划经济中脱胎出来的国有企业要想有新的生命力，就必须迎合市场经济的要求，在预测和控制方面具有较强的灵敏度。全面预算管理根据企业特点烽市场信息，超前提出财务预算方案，有计划、有步骤地实施财务对策，使财务管理从目前的被应付和机械账转变超前控制和科学理财。

　　当前开展全面预算管理还存在一些认识问题：

　　其一，认识上还不致。不少企业认为，编制全面预算是由于改制后的控股公司管理需要，是控股公司"要我骗"，对现代控股管理的理论和模式缺乏应有的理解和足够的认识。因此，将全面预算管理工作视为负担，以消极的态度来对待，在编制过程中缺乏应有的组织领导和必要的平衡协调；在执行过程中又缺乏有效的应变措施和调节手段，使全面预算篮球管理工作流于形式。

　　其二，资产关系尚未理顺。控股公司与子公司的资产关系尚未理顺，使控股公司"以资产为纽带"来强化管理，推动资产重组遇到了较大困难，全面预算工作难度不小。

　　其三，预算的准确率难以把握。目前市场情况变幻莫测，国有企业有国内外市场的全面冲击下，竞争空间越来越小，部分企业不用说预算，就连正常的生产销售计划都没有。大部分企业对预算存在畏难性情绪，预算的准确率难以把握。

　　其四，激励机制不健全。各子公司的预算经控公司董事会批准后，预算各项目标将与子公司经营者的激励机制挂钩。目前由于宏观经济的影响，子公司提出的经济工作目标与控股公司的要求相差较远，而控股公司在总体上又缺乏控股管理的必要手段来协调和年得这些矛盾。

　　其五，责任不明确。全面预算涉及到企业的各方面、各业务部门，其责任落实到企业各部门的主要负责人。但从现状看，预算工作的责任似乎落到了财务部门，加大了财务人员的工作压力，使预算在编制、执行中出现的各方面矛盾和问题难以平衡、协调。

　　其六，改革不配套。从宏观环境看，政府各项配套改革滞后，国有企业改革的深层问题没有解决，没有真正落实对经营者的奖惩措施，宏观经济不能为企业经营者创造良好的环境。
　　
　　三、全面预算的编制
　　
　　1．组织领导--设置全面预算委员会。控股公司应设立全面预算委员会，由总裁或总会计师负责召集和组织会计。预算委员会成员应有财务处、市场处、投资处、外经处、企管处、科技处、工资处、办公室等部门的相关人员组成，财务处负责日常业务牵头工作。全面预算委员会主要工作职责如下：（1）拟定控股公司全面预算方针、目标；（2）审查各子公司、控股公司的年度全面预算，上报控股公司董事会批准实施；（3）审核由于特殊情况需要调整的公司预算方案，上报控股公司董事会批准；（4）调查分格的监督控制公司的预算执行情况；（5）协调公司全面预算管理中出现的有关问题；（7）审查各子公司、控股子公司年度决算，提出考核奖惩意见，上报控股公司董事会批准后实施。

　　2．编制程度。理论上预算编制程序可分为两种：一是"主管决定法"，由高级主管制定目标，作为指令下达，有这种方法编制的预算称为派定预算。二是"参与法"，也称自编预算，由低层业务负责人员编制后送上级审查，经反复研究和修订平衡后，报最高管理层审批。

　　为了使预算能充分发挥其应有的作用，较好地得到广大预算执行者的支持，提高他们完成预算所确立的目标和任务的主动性和积极性，控股公司应采用"参与法"来编制全面预算，其程序如下：（1）全面预算委员会根据控股公司董事会中长期规划和年度经济工作目标，提出企业一定时期的总目标，并下达规划指标。（2）子公司根据控股公司的要求，并根据企业的实际情况草编预算，使预算比较可靠，并符合实际。（3）控股公司各部门审查、汇总预算，协调、平衡各部门的总预算。（4）经过全面预算委员会讨论，批准或者驳回修改预算。（5）经过控股公司董事会讨论，通过或者驳回修改，直至批准。（6）批准后的预算，下达给各部门及子公司执行。

　　3．编制原则

　　（1）编制预算要以明确的经营目标为前提，通过分析企业自身的强项和弱项，并结合考虑市场信息，落实实现经营目标的策略和措施。

　　（2）编制预算时，要做到全面、完整、有关预算指标这间要相互衔接，勾稽关系要明确，以保证整个预算的综合平衡。

　　（3）预算要积极可靠、留有余地。积极可靠是指充分估计目标实现的可能性，不能把预算指标定得过低或过高；为了应付实际情况的千变万化，预算又必须具有一定的灵活性，以免在意外事项发生时，造成被动，影响平衡。

　　4．编制内容。控股公司在国资委授权进行国有资产经营的企业。对上，不是市政府的组成部分；对下，不再是集团企业的上级主管部分。控股公司是国有独资有限责任公司，是企业法人，必须承担经济责任。控股公司和企业（子公司）之间是资产关系，控股公司具有资产经营的决策权，资产收益的分配权，因此控股公司的全面预算必须体现资产经营的情况。控股公司作为投资主体，应当按照产业政策导向，对集团内的重大项目进行投资决策，决定产权转让，存量调整；对重大资产进行运作和优化配置；决定产权转让，存量调整；对重大资产进行运作和优化配置；对资产收益（全资子公司的税后利润，控股子公司参股公司中国有股的红利），决定如何分配使用。因此，必须建立以下预算体系：（1）产品销售收入预算表；（2）工资总额预算表；（3）各类投资预算汇总表；（4）对外投资收益预算表；（5）房地产存量处置预算表；（6）房地产置换收入预算表；（7）科技新产品开发资源利用项目费用预算表；（8）财务损益预算表；（9）现金流量预算表；（10）控股公司本部费用预算表等。

　　（1）产品售收入预算表（见表1）
　　表1
　　

经济 　　类型	年预算
	产品销售收入	其中
		新产品	出口
总　计 　　其　中：全民 　　股份制 　　集体 　　中外合资 　　有限责任公司

　　 （2）工资总额预算表（见表2）
　　表2
　　

项目	上年实际	年预算
实现利税总额 　　其　中：利润总额 　　列支成本的工资总额 　　职工平均工资水平 　　工资总额结余数 　　产品销售收入 　　全部职工平均人数

　　 本表反映工资增长的幅度是否与企业的效益挂钩。

　　（3）各类投资汇总表（见表3）
　　

投资方式	项目总数	年投资总额
中外合资 　　国内合资 　　国内联营 　　项目投资 　　合　　计		总计	银贷	自筹资金	股票投资	实物	无形资产

　　 本表既或以掌握资金的使用情况，又可以反映企业投资项目是否符合控股公司的发展规划。

　　（4）对外投资收益预算表（见表4）
　　

投资方式	投资总额	年投资收益	收益率（%）
国内合资 　　国内联营 　　其　　他 　　合　　计

　　 （5）房地产存量处置预算表。本表可按以下内容设置栏别：单位名称、置换地块地址、占地面积、建筑面积、处置方式（可细分卖建、自建、联建、租赁、其他等小栏）、置换成本、预计收入（可细分金额、得房面积、租赁等小栏）。

　　（6）房地产置换收入预算表。本表可按以下内容设置栏别：单位名称、置换地块地址、年置收入（可细分金额、得房面积、租赁费等小栏）。

　　（7）科技新产品开发资源利用项目费用预算表。本表可按以下内容设置栏别：单位名称、项目名称、项目类型、项目级别、开发方式、总投资、本年度应投入数、其中成本列支数。

　　关于财务损益预算表、现金流量预算表和控股公司本部费用预算表等，则可参照损益表、现金流量表和公司本部费用项目设计，此处不赘。

　　以上一套预算表组成了控股公司全面预算的体系，旨在更好地明确各子公司的年度经营目标，完成控股公司国有资产保值增值任务。

　　5．预算编制方法。预算编制的方法很多，有固定预算、弹性预算、增量预算、零基预算、定期预算、滚动预算概率预算等。依照控股公司现有的管理水平，预算的编制一般以采用增量预算方法为宜，也就是在编制本年度预算时，考虑上年业务量水平的变化，并根据预算年度的经营计划、目标利润、调整编制预算年度预算。这样，可以使整个控股公司保持持续稳定的增长，避免起伏变化较大。
　　
　　四、结语
　　
　　实行以预算为轴心的财务管理模式，其主要的特征是一切经济活动都围绕财务目标的实现展开。推行全面预算管理，控股公司应当建立健全与预算管理相配套的以下几项基本制度，以保证预算管理规范、科学。

　　1．基期审计制度。由于目前控股公司采用的增量预算编制方法，因此对基期工作显得尤为重要。可以通过委托社会审计或公司内部审计，客观真实地反映基期年度的企业资产状况和盈利情况，使预算编制有可靠的依据。

　　2．预算评审制度。审核子公司预算，必须有严格的评审制度与整套可操作的标准，避免"人治"的弹性标准，形成"法治"的公平机制。

　　3．健全内部控制制度。预算一经确立，便具有"法律效力"。企业部门在生产营销及相关各项活动中，都要围绕实现预算开展经济活动，严格预算方案跟踪分析和监督预算的执行。

　　4．建立例外报告报批程序制度。对预算中未规定的事项和超过预算限额的事项，以及执行预算差异较大的事项，及时向预算委员分上报，以便及时调整或修改。

　　企业近期和当前的经营目标是编制全面预算的主线，企业计划的有效运行是全面预算管理的目的，制定相关、有效的政策和考核制度是实现全面预算控制的保障。全面预算对整个控股公司管理水平的提高和其职能的实现是一个重要的手段，必须加大力度予以推进。