三、国库风险防范的重要意义

　　（一）国库风险防范是人民银行履行国库职能，巩固和提高国库地位的基础

　　经理国家金库是中国人民银行的一项神圣职责，这一点在《中华人民共和国国家金库条例》及其《实施细则》和新修改的《中华人民共和国中国人民银行法》中均作了明确的规定。但在资金清算渠道日益畅通、金融交易工具日益发达的条件下，大部分商业银行都能够实现国库的核算职能，这一点已经被实践所证明。目前，相当一部分地区的城区支库、乡镇国库就是由商业银行或信用社代理的，在西藏个别地市级中心支库，因当地没有人行分支机构，其国库业务也是由商业银行来代理的。因此，从某种意义上讲，代理国库，既是对人民银行经理国库体制的补充，也可看成是商业银行已经对人民银行经理国家金库的地位形成了一定挑战。在这种形势下，在新修订的《中华人民共和国中国人民银行法》中，继续保留了人民银行经理国家金库的职能，则充分显示了国家和人民对人民银行的信任与支持。这种信任与支持是建立在切实保障国库资金安全的基础上的。一是作为中央银行，人民银行不会发生商业性的逐利行为，不会因部门的利益而损害国库资金的安全；二是人民银行地位超脱，能够在预算执行过程中发挥制衡作用，当好财政的“管家”，切实维护中央和地方的利益，保证国家预算的顺利执行；三是人民银行经理国库已有50多年，已建立起较为健全的内控制度和完善的核算系统，培养了一支热爱国库事业的队伍。国家和人民的信任与支持，同时也是对人民银行的要求和鞭策，对国库系统的所有干部而言，更是一种责任和使命。各级国库部门必须清醒地认识到这一点，在工作中不辱使命，切实防范国库资金风险，有效地保障国库资金的安全，这既是检验人民银行能否切实履行国库职能的最起码、最基本的标准，同时也是人民银行国库系统赖以生存和发展、不断巩固和提高国库地位的基础和前提。

　　（二）国库风险防范是支持经济发展，维护社会稳定的桥梁

　　财政资金源自人民，它的征缴和运用体现着国家意志，是维持国家政权机关正常运转、推动国民经济可持续健康发展、维护社会稳定的源泉和动力。财政资金一旦遭受损失，势必影响到国家机器的正常运转，影响到强国富民和全面建设小康社会政策的落实，损害党和政府在人民群众中的形象，危及人民群众的切身利益，在某些地方甚至会引发风波和动荡，破坏安定团结的大好局面。因此，国库系统必须站在践行“三个代表”重要思想的高度上，以对党和人民负责的态度认真承担起“当家理财”的重任，贯彻落实国家的各项财税政策，切实保障国库资金的安全，保证财政资金按着国家预算收支计划正确、合理地分配和使用，积极推动国民经济发展，维护社会稳定，为实现全面建设小康社会的宏伟目标保驾护航。

　　（三）国库风险防范是做好新时期国库工作的关键

　　国库资金风险是一种客观存在，是不以人的意志为转移的，是始终与财税制度的改革和国库事业的发展、创新相伴相生的。如何防范和化解国库资金风险，是各级国库部门必须长期面对的一项艰巨而复杂的任务，是做好新时期各项国库工作的关键。具体地讲，一是维护公共财政资金安全的需要。财政资金交由国库管理，只有在确保安全的前提下，才能有效地进行核算和分析，提高财政资金的使用效率。二是纯洁国库干部队伍的需要。通过加强国库管理，健全各项制度，从制度上防范风险，从岗位上进行制约，避免违规、违纪甚至是犯罪行为的发生，从而纯洁国库队伍，保护国库人员。三是树立国库良好形象的需要。树立国库良好的形象，需要国库人员加强基础核算，改善服务质量，需要一代人甚至几代人付出艰辛和心血。但要毁掉建立起来的国库形象，只要发生一起案件，就有可能。因此，在国库工作中，防范风险无小事。

　　四、国库业务的主要风险

　　近几年来，国库系统发生的案件呈现出内外勾结、日趋专业化并与金融机构工作人员贪污、受贿等职务犯罪交织的特点，犯罪领域和金额趋于扩大，作案手段趋于狡诈和隐秘，防范难度逐渐加大，后果趋于严重。从目前看，国库风险主要体现在以下几个方面：

　　（一）预算拨款以及退库凭证在传递、使用和管理中存在的潜在风险

　　新的国库会计核算体系，使国库部门资金汇划渠道更加顺畅，但国库资金风险隐患也相应增大。支付系统开通后，国库部门可以通过支付清算系统、同城票据交换和内部往来等方式划拨资金，而预算拨款、退库凭证作为财税部门在人民银行国库部门支付库款的主要凭证，其管理方式却没有任何改变，既未列入重要空白凭证管理，又没有像支票那样规定使用期限。财税部门在填制预算拨款、退库凭证时，只在付款联加盖国库预留印鉴，其他联次没有任何印章。拨款、退库凭证的收款联和收款通知在传递过程中极易被替换，形成潜在的风险。

　　（二）同城票据交换存在的风险

　　同城国库资金多是使用专用凭证及特种转账凭证等非支票凭证，在参加交换时，需将非支票凭证装入清分专用信封中，将凭证收款行号及金额打码到清分信封上，清分时以清分专用信封的内容为准进行清分清算。一旦操作失误，会将应提入国库的资金错入他行，而国库当日账平表对，发现不了问题，监督也是在次日进行。同时，同城票据交换没有明确交换清差的时间。“同城票据交换”科目每天都有余额，对余额的处理时间，现有国库会计规定中都没有明确，基层国库只好按自己的理解，规定各自同城票据清差的时间。

　　（三）国库资金在结算中的风险

　　随着支付系统的开通以及国库作为直接参与者参加支付系统，国库资金清算从单一、间接的行库往来方式，拓展为行库往来、支付系统往来、国库内部往来、同城票据交换并存的多渠道资金清算方式，使国库部门步入了银行支付清算业务前台，也使得国库会计核算体系由相对间接、封闭演变为直接、开放，风险陡增。

　　（四）联网和核算程序中的风险

　　国库横向联网尚未全部建立，也制约着国库的改革速度和对风险的有效防范。国库资金清算渠道和核算模式的变化，使国库的业务量加大、核算岗位增加，新的风险隐患也随之产生。目前，除个别地方国库实行业务网络化、无纸化外，大部分地方国库都没有完全实行财、税、库、行微机联网，还没有建立国库系统内部微机网络管理办法，这与现代化国库管理体制改革不相适应。从近两年来的核算和管理工作情况看，国库系统会计基础工作总体上仍显薄弱，抗风险能力有待进一步提高。主要表现为对2.0版系统依赖性过强，风险防范手段缺乏。2.0系统经过两年的正式运行以及多次补丁升级，已经是一个比较成熟的计算机应用系统了，各地国库从最初的疑虑到现在的离不开，从最初的不理解到现在的轻车熟路，充分说明了2.0系统具有较强的适应性。但同时，也造成一些国库对2.0系统的过度依赖，想当然地认为计算机可以解决一切问题，甚至能防止任何风险的发生。实际上，2.0系统虽然也为国库资金风险控制提供了有力的手段，但目前更多的是作为手工劳动的替代工具，是体现制度执行的载体之一，终究不能完全替代制度的执行和落实，例如防范道德风险就是这一系统力所不能及的事情。

　　（五）国库事后监督存在的风险

　　主要表现为事后监督手段落后、时间滞后，现行制度虽规定设立事后监督机构，充实事后监督人员，但事后监督工作仍然是通过手工勾对等来完成的，对有关政策制度的执行情况及电算化、网络化操作过程的安全性等方面监督的力度不够。特别是参加支付清算系统后，资金实行实时清算，而事后监督工作仅是对上一个工作日发生的业务进行审核，如遇到每周星期五发生的业务要等下星期一审核，中间间隔两天，时间滞后，假如某一笔业务处理有问题或者出现案件，难以及时发现，并可能造成难以挽回的损失。

　　（六）代理国库存在的风险

　　人民银行对商业银行、信用社代理国库的管理缺乏有效的手段，监督力量分散，管理工作跟不上，难以进行及时有效的监督，致使商业银行、信用社代理国库的核算质量低、管理松散、占压库款所引发的国库资金风险日益显现，地方截留中央收入、挪用财政资金的现象屡见不鲜。

　　以上只是我们已经认识到的风险隐患，还有我们没有认识到的，以及随着财税制度改革和国库事业的创新可能出现的风险隐患，都会对国库资金的安全构成严重的威胁，都可能演变成实际的国库资金风险，对此，我们决不能掉以轻心，麻痹大意，要在实践中不断完善制度。以往的国库案例告诉我们，在很多情况下，不是因为没有制度约束，而是因为没有执行制度，才出问题。同样，我们也不能基于某些同志良好的工作表现而放松对国库工作人员的教育、监督和管理，使内部监督制约机制流于形式。防范国库资金风险，任重而道远。因此，在国库工作中必须把防范国库资金风险作为第一要务、当作头等大事来抓，而且要常抓不懈，抓好，抓实。这既是防范国库资金风险的需要，同时也是夯实国库基础工作、不断提高国库工作质量和服务水平的需要。

　　五、国库业务风险防范的主要措施

　　国库风险防范要做到针对性强、操作性强，可以实行基础防范、技术防范和纪律防范。

　　（一）基础防范

　　国库会计在记账、收纳、分成、支拨、退库的核算活动和会计程序中，保证真实、完整地记录和反映政府资金的所有活动，防止出现任何错误，是实行基础防范的目标。

　　1.加强事后监督。对国库业务实行第三人监督，是防错防弊的重要措施。要建立完善的国库事后监督系统，需做好以下两方面的工作：一是在《国库金库会计核算系统》2.0版中增加事后监督系统，实行人机的双重监督，合理有效地对整个国库会计核算过程进行全方位的监督和管理，改变目前事后监督手段落后及事后监督与业务操作分离的弊端，以提高事后监督的准确性、有效性，确保国库当天业务完全无误，次日只对前一日的票据进行整理装订。二是在国库内部实行实时监督的前提下，将国库事后监督工作纳入到人民银行事后监督部门。目前，各分库基本上做到了这一步，但有许多地市中支这方面的工作还没有开始。

　　2.加强凭证管理。国库会计凭证是记载国库业务活动的一种工具，是明确经济责任、办理政府资金收、支、退等业务的书面证明，是登记账簿的依据，也是核对账务和事后查考的依据，因此必须规范凭证传递、使用和管理。一是预算拨款、退库凭证应在财税部门专人传递的基础上，对预算拨款凭证采取封包加盖印章的办法，保证预算拨款、退库凭证的安全、准确。二是将预算拨款、退库凭证视同银行转账支票，作为重要空白凭证加强管理。三是加快财政与国库部门的横向联网，使缴款、拨款凭证的传递实现电子化。运用现化代的手段规范缴款、拨款凭证的传递、使用和管理。四是对于错误凭证的退回要详细登记并经会计主管签字，对于补制凭证抄本要与原凭证核对无误，经会计主管审核签字，并在补制凭证上注明属补制性质。

　　3.严格账务管理。建立严谨的国库会计核算体系，完善国库会计核算程序。在完善2.0版会计核算操作程序中预留清分同城票据交换系统的接口，使两个系统相互联系，相互制约，提高票据提入、提出的准确性和监督的及时性，防范清分交换时因操作风险、管理风险和道德风险所带来的国库资金风险。同时，对同城票据交换清差的时间在制度上加以规范，要求同城资金每天与营业部进行一次清差，确保同城资金安全。

　　4.提高复核质量。复核制度是国库会计最基本的制度，复核贯穿于国库业务的始终，只要发生了国库业务就进行复核。一是根据国库业务进行复核。预算收入经过复核后才能收纳、报解和留成，预算拨款经过复核后才能进行清算拨付，所有业务复核后才能进入下一个环节。二是根据国库四级风险防范目标责任制进行复核。即国库经办人员对缴、退、更正、支拨复核，对日常账务处理复核；会计主管对总、分账务核对，内外对账，清算资金查询、查复等复核；国库主任对大额资金的支付、退库，以及重大国库业务事项等复核。

　　5.严格内外对账制度。内外对账是国库会计的生命线，不能有丝毫的大意和麻痹。内部对账主要是预算内、外资金的账、表、簿核对，总、分账务核对，上下级国库核对，重要空白凭证账实核对，国库与会计部门的账务核对等；外部对账主要是与银行存款、财政存款账户的发生额、余额逐笔核对，与财政部门就预算内、外的收、支、退科目余额逐笔核对等。对账要严明纪律，终身负责。

　　（二）技术防范

　　要利用计算机技术减少操作程序，简化账务层次，实现前台操作与后台监督的分离，将操作的灵活性置于计算机程序的硬控制之下。一方面，要加强财、税、库联网建设，实现财、税、库、行的信息共享，减少手工劳动，提高资金使用的效率；另一方面，要尽快制定国库内部计算机网络管理办法，防范网络风险。

　　（三）纪律防范

　　为保证基础和技术防范的效能，必须实行纪律防范。

　　1.明确岗位责任，实行岗位防范。岗位设置的原则是不相容岗位的适当分离，即每项经济活动的处理至少要经过彼此不相容的两个岗位，每一个岗位的工作或记录受另一个岗位的制约或控制。实行国库单一账户，参加现代化支付系统，国库会计将增加支付清算、联行核算等要害岗位，要重新对各岗位的职责进行分配，研究各岗位的相容或相克情况。如实行印、押、证三分管，清算员不能兼记账操作，事后监督员不能参与前台操作等制度，同时还要实行岗位轮换、要害岗位强制休假、定期审计等制度。

　　2.严肃检查制度，实行检查防范。外部检查，主要是审计部门和财政部门等对预算执行情况实施的审计、监督、检查，国库要依法接受这些部门的审计检查。内部检查主要有上级国库部门和内审部门的检查，是检查防范的主要内容。检查业务操作是否违规，如是否违规简化程序、压缩过程，“换人复核”是否变成“换人盖章”，“授权操作”是否变成“越权操作”，口令、密码是否按规定封存并定期更换。检查制度是否落实，如对上级颁布的制度是束之高阁，还是及时学习、认真执行，执行制度是讲人情、看面子，还是讲原则、看事实。制度“铁不铁”是检查防范的主要内容，检查要严肃认真，检查者和被检查者要对检查结论终身负责。

　　3.提高风险意识，实行观念防范。改变思想观念，提高内控意识。要充分认识到国库部门在政府资金管理中所处的重要地位和所面临的潜在风险，要有紧迫感、使命感、责任感，时刻绷紧风险防范这根弦。要深刻理解国库内控的意义和作用，以防范的思想指导具体的行为，以防范的理论指导具体的实践。在国库核算范围日趋扩大、内容日趋复杂化的形势下，风险防范意识一定要超前于业务活动的现实，提前对业务变化可能引致的风险进行评估、论证，做到未雨绸缪，防患于未然。

　　4.确保人员素质，实行队伍防范。人是生产力中最活跃的因素，因此坚持以人为本的思想，实行队伍防范是国库内控的根本。第一，把好进人关。发生经济案件的主体是人，防范经济案件的主体也是人，鉴于国库工作的高风险性，必须挑选业务水平高、工作责任强、遵纪守法的人进国库队伍。第二，把好教育培训关。国库内控的成效最终依赖于国库队伍所具备的政治和业务素质，因此要采取一切行之有效的措施，努力提高国库人员的综合素质。一是要及时掌握国库人员的思想动态，经常性地开展思想政治教育、职业道德教育、行为规范教育活动，帮助国库人员树立正确的人生观、世界观，提高国库人员拒腐防变的能力。二是采取多种形式对国库人员进行业务知识培训，特别是要做好岗前和在岗人员的培训，鼓励国库人员参加各种形式的学习，提高理论修养和自身素质。开展形式多样的业务竞赛和技术比武活动，活跃学习气氛，提高学习效率。三是把好奖惩关。国库业务的不断创新和发展，对国库队伍的整体素质提出了挑战。对于得过且过、缺乏责任心的，对于法制观念淡薄、缺乏基本业务知识的，对于道德沦丧、缺乏良知的，要坚决惩处或清理出国库队伍，决不能心慈手软，养痈遗患。要建立一套完善的激励机制，对于执行制度好、发现重大隐患、防止资金损失的，要给予精神鼓励和适当物质奖励，树立国库队伍的正气，让有能力、有抱负的人有施展才华的天空，使平庸、无所作为者没有生存的土壤。

　　六、国库工作的经验教训

　　近年来，各级国库部门在国库资金风险防范工作中取得了一些成绩，也暴露出一些相当严重的问题。对于成功的经验，我们要及时地进行总结，并大张旗鼓地推广、学习；对出现的问题，我们也要引为前车之鉴，深入剖析问题发生的原因，从中汲取教训，做到警钟长鸣。

　　（一）国库工作的经验

　　1.加强风险防范意识教育。要在国库队伍中经常性地开展风险防范意识教育，使国库干部以高度的工作责任心和使命感投入到本职工作中去，在日常工作中对经办的每一笔业务都严格把关、认真处理，提倡“细心、耐心和精心”的工作作风，把好国库风险防范的第一道防线。

　　2.严格业务操作管理，强化事后监督机制。对于日常的业务处理，要求经办人员严格按制度和业务操作规程办理，坚持资金清算、明细账务核算和综合账务处理严格分开，坚持每一个岗位双人交叉复核制度，杜绝账务处理“一手清”现象的发生，同时对每一笔业务都要进行严格的事后监督，从源头减少差错事故。

　　3.要把国库干部人员素质教育作为国库风险防范的重要手段。国库干部队伍人员素质和业务水平的高低直接关系到国库风险防范工作的好坏，要对国库干部经常性开展业务技能和政策法规的培训，以提高国库干部队伍的业务能力和政策水平，在业务工作中坚持能者带，相互帮，并倡导“学中干、干中学”，形成比、学、赶、帮、超的良好工作氛围。

　　4.要结合新业务的需要，制订和完善岗位责任制。对各岗位的责任范围、工作目标、操作方法和标准等做出具体的界定，使各岗位人员明确本岗位的工作职责，做到有岗有责，责任分明，相互监督，严格落实，建立良好的工作秩序，保证国库工作有条不紊地进行。

　　5.要根据国库业务的变化和实施，因地制宜地适时补充制订和完善各项内控制度。内控制度建设是国库会计控制管理的基础，只有健全内部控制制度，才能减少国库会计风险，发现各种风险和隐患，及时采取措施防范风险，内控制度需要与时俱进，使各项国库内控制度满足当前国库工作的需要，以促进国库工作的稳步开展，确保国库业务核算和管理质量的不断提高。

　　（二）国库工作的教训

　　1.部分单位领导对国库工作重视不够，管理不到位。一是一些行的主管行长没有按照《国库会计管理规定》的要求履行分管职责，没有对国库工作进行检查指导。二是人员配备不合理，有一些县支行只安排两名人员经办国库业务，当其中一人执行其他工作任务时，就出现国库核算“一手清”现象，给犯罪分子以可乘之机；同时也使得国库事后监督等内部控制制度长期得不到落实。三是对国库工作中存在的问题不重视、不解决。

　　2.内控制度落实不到位，风险意识不强，上级业务检查及自查工作流于形式。《国库会计管理规定》是各级国库组织会计核算的基本规定，它与《国库会计核算业务操作规程》和《国库资金清算业务处理手续》两个主要办法以及总库下发的其他规范性文件，共同形成了立体的全方位的国库会计核算操作和内控管理制度。但是，少数国库人员思想上始终抱有“风险离我还远”的侥幸心理，在工作中内控制度执行不严格、落实不到位、自查走过场，使违规兼岗、对账不严、手续不清等情况始终得不到有效改观，最终酿成国库案件。

　　3.检查监督不力，整改落实不到位。一些行未对检查所所发现问题的根源深入查究，也未对纠正、整改情况进行检查，致使检查监督未能发挥作用。

　　4.会计核算基础工作薄弱，管理能力不足。国库参加支付系统后的会计核算流程和手续发生了很大变化，国库会计核算质量和资金效率应同步得到极大的提高。但一些国库核算基础还比较薄弱，业务管理能力明显不足，干部队伍不稳定，不能很快适应新的会计核算业务处理的要求，使总行制定的制度办法和业务发展思路得不到全面的融会贯通。一是准确理解和合理运用制度的能力不强，一旦遇到制度办法中没有详尽的规定，便无所适从，或不合时宜、机械地沿用陈规旧矩来办理新业务；二是没有充分利用现有灵活、快捷的资金清算渠道和先进手段，从根本上实现国库核算质量和资金运转效率双提高的客观能力不足，或主观愿望不强；三是在目前有限的人员条件下，既要圆满完成本级国库核算工作，又要很好地驾驭全辖国库会计工作显得力不从心。

　　七、总结经验，吸取教训，进一步做好国库资金的风险防范工作

　　国库管理中的风险防范工作任重而道远。今后，总库将紧紧依托人民银行支付结算体系，抓紧与财政、税务、海关等部门积极探讨全国统一的横向联网系统建设方案，并同步考虑国库数据集中，使之逐步发展成为一个能够适应财税体制改革与国库未来发展要求的现代化业务体系，达到进一步提高资金汇划效率、加快税款入库速度、有效控制资金风险的目的。为此，目前各级人民银行要努力做好以下工作：

　　（一）行领导要加强对国库工作的领导

　　人民银行行长是国库主任，分管国库工作的副行长是副主任，是国库目前实施的四级内控目标管理责任制的最高负责者。各级行长要关心国库，关心国库工作，关心国库干部；要经常对国库工作进行检查、指导，时常听取国库工作的汇报，及时帮助解决国库工作和人员遇到的问题和难点；要特别加强对大额拨款、退库业务的审核工作，加强对异常收入、支出和退库业务的审核工作，对国库会计核算中存在的问题和疑点要紧抓不放，彻查到底，消除隐患，堵塞漏洞，保证国库资金安全。

　　（二）认真贯彻落实相关规章制度

　　各级人民银行一定要认真贯彻落实中国人民银行《关于下达2003年人员录用计划的通知》（银人教劳[2002]63号）、中国人民银行《关于充实国库会计核算和现金管理人员有关问题的通知》（银人教劳[2002]83号）和《中国人民银行关于印发〈国库会计管理规定（试点）〉的通知“》（银发[2002]302号）等文件精神，加强国库机构建设，确保国库机构人员到位，保证国库工作的正常运转。要对各级国库会计管理制度的落实情况认真进行对照检查，采取各种有力措施，确保国库资金的安全。

　　（三）培养一支能打硬仗的国库干部队伍

　　近两年，国库人员流动性加快，人才缺乏是当务之急。因此，为适应未来国库电子化发展的需要，按照总行提出的培养“五型”干部的要求，各级国库要在加强理论知识学习与业务培训的同时，积极吸收具有良好金融经济理论与计算机知识的人才，转变思想，更新观念，开拓创新，打造一支懂业务、善分析、勤研究的复合型人才队伍，切实提高国库人员的整体素质，以适应央行职能调整和财税体制改革对国库工作的越来越高的要求，推动国库工作稳健、高效运行。

　　（四）尽快提高基层国库队伍业务带头人的管理能力

　　国库会计主管是国库队伍的业务带头人，会计主管在整个国库会计核算和管理工作中应起到核心作用。基层国库会计主管工作的好坏，直接关系到国库核算质量的高低。要不断提高会计主管的业务能力、理论水平、责任意识和组织能力。会计主管的业务能力提高了，就可避免工作中的随意性和盲目性，促进会计核算业务质量和水平的提高；就能加强会计主管对参加支付系统后国库核算业务流程风险环节的认识，全面了解构筑完整、独立的风险管理体系的方法；就能增强会计主管的责任感，做到率先垂范，推动国库风险监督逐步走向制度化、规范化、程序化的轨道；就能充分发挥集体作用，做到群策群力、集思广益，为风险防范工作打下坚实的群众基础。

　　（五）加强调查研究，关注改革中出现的新情况、新问题

　　商业银行的股份制改革、人民银行职能的调整及“省直管县”财政管理体制的改变，对传统的国库业务提出了新的要求和挑战，要从解决当前国库机构人员与业务发展需要及与财税体制改革的矛盾入手，进一步加强国库基础核算工作，发挥国库的桥梁作用，并加强对代理国库、乡镇国库和代理银行的管理，保证国库业务的安全和高效运行。

　　（六）优化外部环境，为国库的发展创造契机

　　国库的特殊性在于其不仅是人民银行主要职能部门之一，同时，国库工作也是国家预算执行的组成部分。近几年来， 财政、税务、海关等部门改革较多，支付系统也正在全面推广，各级国库要积极配合这些部门的各项改革，增强服务意识，提高服务质量。只有这样，才能改善外部环境，更好地发挥国库职能，为国库将来的发展打下基础，创造契机。