内容提要：我国个人所得税征管中的信息非对称问题十分突出，如果得以解决不仅有助于提高个人所得税的征收效率，而且对缓解当前收入分配差距、实现税负公平意义重大。本文提出了消除或缓解信息非对称的可能途径，并针对我国的实际情况，提出了具体的政策措施和建议。

　　关键词： 个人所得税征管  非对称信息  激励与约束

　　一、问题的提出

　　现代经济中广泛存在着信息非对称的情形，比较典型的例子如：保险市场上保单持有人比保险公司更了解自己的财产和健康状况，旧车市场上车主对所交易的旧车比购车人知道更多的信息。如果借用一句通俗的话来表达，就是“买的不如卖的精”，即市场经济主体的一方总是比另一方拥有更多的信息，这就是所谓的信息非对称。在征税与纳税关系中，征税人与纳税人之间同样存在着十分典型的信息非对称：只有纳税人自己才清楚地知晓个人收入的真实情况，而负责征税的税务人员很难准确掌握这一信息。在理论上有内生信息非对称与外生信息非对称之分，本文不涉及税务部门内部上级与下属之间的内生信息非对称（如税务所长对征管人员工作的实际努力程度如何并不能完全掌握），而仅对涉及征税人与纳税人的外生信息非对称予以探讨。

　　个人所得税以个人收入为课税对象，但如何识别“收入”是一件颇费脑筋的事。理论上的标准是所谓黑格——西蒙斯（以下简称H——S）准则，即一定时期内的收入是个人消费能力的净增长，换句话说，收入是当期实际消费加上潜在消费（即当期的储蓄）。H——S观点认为，个人收入不仅包括以货币形式取得的，还包括以商品和劳务形式取得的。显而易见，H——S收入概念在实际征管中难以完全付诸实施，因为与货币化收入相比，非货币化收入存在更为严重的信息非对称，但是20世纪80年代的美国税制改革在很大程度上体现了H——S思想，这主要是由于H——S准则能够较好地实现税收公平和效率。

　　在我国个人所得税被称为“征税第一难”，目前对它的争议主要集中在它不能较好地发挥调节个人收入分配的功能，出现所谓“管住了工薪阶层，却管不住新生贵族”的尴尬。究其原因，笔者认为征管中的信息非对称是产生尴尬局面的关键性原因。税务部门不掌握纳税人收入的真实信息，而纳税人倾向于将个人收入的真实信息隐蔽化、私有化，以达到规避税收甚或逃税的目的。信息不易获取的根本原因是纳税人对个人收益最大化的追求。因为与税负易于转嫁的流转税不同，所得税是直接税，纳税将直接减少纳税人的个人收益，因此理性的纳税人为尽可能增加收益首先选择合理避税，其次在特定条件下亦不排除有选择逃税的可能。在这里个人收入信息公开的程度是征纳双方博弈的关键，信息非对称的实际程度直接影响纳税人的纳税选择和最终收益。如果信息非对称的实际程度强，纳税人更倾向于选择不纳税，相反则更倾向于选择纳税。同时对风险的预期也是纳税人选择纳税还是逃税时的重要因素（即成本收益权衡）。若预期收益大于风险（成本），偷逃税款的可能性就增加；如果预期逃税的风险（成本）小而收益大，例如被税务部门稽查和检查的概率小、遭受惩罚的程度轻微、边际税率较高等情况，则会诱使原来的风险厌恶者和风险中性者变为风险爱好者，由纳税转而选择逃税。如果征税一方不能有效传递类似稽查、惩罚的信息给纳税人，让纳税人切实感受到法律的威慑和逃税的巨大成本，甚至反而受到负向的激励，比如某大腕偷逃巨额税款还依然频频登台演出，那么纳税人就可能受到强烈的暗示而效仿逃税。

　　由此看来，征管中的信息非对称问题如果能够得到较好的解决，不仅有助于提高个人所得税的征收效率，而且对缩小当前收入分配差距、实现税负公平意义重大。

　　二、消除或缓解非对称信息的可能途径

　　激励与信息非对称问题密切相关。解决信息非对称实质上是一个提供适当激励的问题。税务部门要求获取充分信息，纳税人被要求转移私有信息所有权，实际这是信息交易的一个过程。税务部门是信息的需求者，它作为激励一方，考虑如何确保以较小的成本获取最充分的信息，减弱信息不对称的程度；而纳税人是信息的供给者，它作为被激励一方（或称激励对象），在预期收益大于预期成本的条件下受到激励愿意提供私有信息。

　　由此需要设计一种激励契约，鼓励纳税人向税务部门提供信息，即纳税人获得激励愿意透露真实的收入信息。而这种制度安排或政策设计，只有满足个人的“激励相容约束”才是可行的。所谓激励相容约束，简言之就是说真话比说假话有好处。要确保纳税人说真话、申报收入时有收益或者说真话多时的收益优于说真话少时的收益。这里的收益既有有形收益也有无形收益，比如未来消费公共物品的间接收益、信誉收益以及作为纳税人的自豪感等。成本也包括有形成本和无形成本两部分，如纳税的直接收入损失、罚款和滞纳金、逃税付出的精神代价以及心理成本等。笔者认为，激励与约束的设计可着眼于以下几方面：

　　（一）税制公平

　　①显而易见，这有失横向公平。其次根据纵向公平原则，低收入者应不纳或者少纳税，高收入者应多纳税，量能负担，随着纳税人收入递增而逐渐累进，而实践中存在的所谓个人所得税“只管住工薪阶层却管不住新生贵族”反映的即是与税制设计初衷相反的情形。有悖税收公平原则的税制必然引起纳税人的心理不平衡，进而可能产生对纳税的抵触情绪，因此激励纳税人依法纳税必须确保有一个公平的税制。

　　（二）惩罚力度

　　②可见极富威慑力的惩罚对纳税服从的影响十分显著。

　　（三）检查概率

　　③以此为依据可以确定我们进行重点检查的对象。

　　（四）精神与心理因素

　　纳税人不仅是一个微观经济主体，而且还是一个社会人，受道德、法律以及社会舆论的约束。因此在利益之外，他还有精神需求，重视个人信誉和自我价值的实现。遵守法律规定照章纳税会给个人带来精神愉悦、确立个人信誉等无形的、间接的收益（信誉可能带来收益，如订单的增加或好的工作机会等），而违犯法律铤而走险要付出沉重的精神负担和心理成本，乃至失去融入社会生活的基本权利和机会。

　　在提供适当的激励与约束之外，还可能采取以下两种方法获得信息：1.发展市场机构。2001年诺贝尔经济学奖得主之一阿克洛夫（George  Akerlof）1970年在其《柠檬市场：质量不确定性和市场机制》一文中指出，经济主体有强烈的激励去消除信息问题对市场效率的不利影响，进而，他认为许多市场机构可被视作是为解决信息不对称而产生的。所以市场机构可在其中消除信息屏障，发挥沟通信息的功能。若这些中介机构和力量得以发展壮大，则对征纳双方沟通信息必有裨益。2.设置信息通道。通过不同的途径，多渠道、多角度获取信息，虽然不能直接从纳税人那里获得信息，但信息传播的渠道和途径不是单一的，在现代社会计算机和通讯手段已成为信息传播的主要载体，完全有可能从纳税人之外寻找突破口获取需要的信息，为此可增设信息通道确保信息通达。

　　三、结论和政策建议

　　综上所述，克服征管困难的关键是尽可能减弱信息非对称分布的程度，结合我国的实际情况，具体建议如下：

　　（一）与激励约束相关的改革和政策建议

　　1.公平税负，完善个人所得税制度。

　　⑴ 确定合理的个人所得税率。与国际水平相对照，我国个人所得税的税率不算低，税制改革过程中应尽可能把税率设置在较低的水平上。因为过高的税率强化纳税人的收益动机，容易造成税收收入流失，正如拉弗曲线所表明的，高税率不一定产生高收入；同时对于征税过重引起的效率损失，发展中国家尤需顾及。因此有必要借鉴米尔利斯的倒“U”理论，对中等收入者适用相对较高的税率，对低收入者和高收入者适用相对较低的税率，甚至由于信息非对称的存在，对最高所得的边际税率应当为零。

　　⑵ 改革分项征收办法。单纯的分项征收人为地形成了不同类别收入之间的不公平税收待遇。今后可考虑分项综合相结合的征收办法，可在年内分项预缴，年度终了汇算清缴。

　　⑶ 确定合理的扣除标准。按照现行物价水平和一般生活标准，考虑不同纳税人的家庭构成、收入水平和赡养负担情况，规定合理的扣除标准。

　　2.加大惩罚和检查力度。

　　严厉惩处逃税者，增大逃税者的预期风险和机会成本，以儆效尤，形成强大的威慑。制定惩罚的实施细则，对逃税者的惩处制度化、规范化，减少人为因素和随意性。其中简便易行而卓有成效的惩罚手段是建立记录并予以公告。加大税务检查概率，尤其要重点检查那些纳税不良记录者。对数额巨大、情节严重的偷逃税案件，按照有关法律规定，移送司法机关立案审查。

　　3.完善代扣代缴制度。

　　代扣代缴便于实现从源头上对税款的计征，是个人所得税征收的有效方法。即便是在公民纳税意识较强的美国，雇主代扣代缴仍是个人所得税征收的主要形式。在我国要明确规定扣缴义务人的法律义务和法律责任。若扣缴义务人不履行义务，应给予严厉处罚并追究其法律责任。

　　4.奖励诚信纳税。

　　对依法诚信纳税的公民，根据建立的信用记录，确立相应的奖励制度。借鉴税收法制较为健全的国家和地区的做法，将公民纳税与个人利益相联系，比如依法纳税的公民，在养老和医疗等方面享受不同程度的优惠待遇。

　　（二）规范发展税务代理中介机构

　　税务代理以中介的立场，依照税法规定，客观公正地计算应税所得，确保纳税人诚实纳税，保护国家利益不受侵害，同时还可在法律许可的范围内帮助纳税人尽可能少纳税款。因此作为独立的社会服务机构，税务代理受到征纳双方的欢迎，能够发挥沟通信息和协调双方关系的作用。今后要规范税务中介机构的业务范围、服务标准和收费标准，真正实现税务中介机构社会化，成为独立的专业化社会服务机构，更好地服务于双方的信息交流。

　　（三）与设置信息通道相关的具体措施

　　1.启动现代化征管手段。

　　多渠道获取信息，利用计算机网络对税源进行监控。在财政、工商、银行、保险、海关、企业和税务等部门之间设立计算机联网，便于信息共享和进行交叉稽核。

　　2.限制现金结算的范围，严格推行存款实名制。

　　限制现金结算，对应该采用转账支付结算而不采用的，制定惩罚措施。严格推行存款实名制，居民凭身份证（非居民凭护照）办理存款账户。税务编码和存款账户一一对应，通过银行的计算机网络系统对纳税人的税源情况进行有效监控。

　　3.建立群众举报奖励制度。

　　鼓励群众提供信息，举报逃税事实，根据实际贡献给予奖励，并保证为举报者保密，形成协税护税的良好社会环境。

　　参考文献

　　（1）张维迎《博弈论与信息经济学》上海三联书店、上海人民出版社1996年版。

　　（2）哈维·罗森《财政学》中国人民大学出版社2000年版。

　　（3）钱 晟 《我国税收调节个人收入分配的累退倾向及其对策》《税务研究》2001年第8期。