国家税务总局日前在广州召开2008年UNDP（联合国开发计划署）税收管理国际研讨会。这次研讨会以变革管理体制，提高征管能力为主题。来自国际货币基金组织和瑞典税务局的四位专家，在会上详细讲授了“战略规划－风险管理－绩效评估”管理理论，并介绍了欧美等主要国家的实践案例。国家税务总局副局长宋兰出席研讨会并指出，“战略规划－风险管理－绩效评估”管理理论经西方国家反复实践，证明是行之有效的。我们学习这一理论，不仅是要掌握这种先进的管理方法，更重要的是要增强税收管理的意识，不断提高税收征管的水平。

　　战略规划：告诉员工目标

　　“没有行动的理想只是梦想，没有理想的行动不过是耗费时间。有了理想并采取行动，才能带来真正的变化。”谈及为何要进行战略规划时，国际货币基金组织专家戴尔。哈特女士如是说。在美国国内收入局供职37年，戴尔。哈特并不讳言在战略管理上美国国内收入局曾走过的弯路。她说，如果你在十几年前问一个美国国内收入局的职员，他们在战略管理方面具体做了些什么，他们可能不能马上回答出来。他们可能会从抽屉的底下翻出一个制作得非常精美的文件，上面写着作为一个税务人员、作为税务机关需要做些什么。但是，大家并没有真正照着这个规划去做。那时候，他们主要的精力都放在一些短期的目标上，尽量采取最有效率的方式，在最短的时间内征收最多的税款。

　　大量纳税人的抱怨和国会的质询使美国国内收入局不得不对自己的工作进行审视。戴尔。哈特女士说，他们从抽屉深处翻出来当初关于战略管理和规划方面的文件，发现那上面实际上列出了所有正确的事情。但是，当时他们并没有对此给予足够的重视，同时也没有把它和人员管理的评估联系起来。这之后，美国国内收入局对战略规划和战略管理的整个流程进行了重组，重新确定了战略规划。战略规划实际上最主要的作用是让员工知道他们希望达到什么样的目标，希望往哪个方向努力，保证他们的资源按照规划分配到重点事项上，并能够在一个不断变化的环境中保证他们持续进行税收征管改革。

　　戴尔。哈特指出，“战略规划－风险管理－绩效评估”管理理论有其严密的内在逻辑关系，其实质就是持续改进的战略管理。战略管理的起点是制定战略规划，确定总战略目标和具体战略目标，围绕战略目标，确定工作重点，明晰工作职责。然后是实施风险管理，合理配置资源，减少或消除障碍，实行过程控制。最后开展绩效评估，评估绩效产出，根据执行和评估出的问题，修订并形成新的战略规划。之后，新一轮的战略管理重新开始，循环往复，周而复始，最终形成一个持续改革的、不断上升的战略管理。

　　戴尔。哈特介绍了美国国内收入局进行战略规划的过程。她说，美国国内收入局为自己确定的使命是：向美国纳税人提供最优质服务，帮助纳税人理解和履行自己的税务责任，并以公正廉洁、公平对待所有纳税人的方式实施税法。为完成这一使命，美国国内收入局将总的战略目标确立为三项：改进纳税服务，加强税法的执行和通过税务局的人员、程序、技术来使其现代化。戴尔。哈特介绍说，他们会将这三项总的目标分解成若干具体战略目标。

　　比如改进纳税服务这个领域，他们设定了一些具体的目标，如改革公众可以选择的服务类别，帮助所有阶层公众参与税收工作，简化税收程序等。对这些具体目标，他们也会一一制定行动举措。比如对于改革公众可以选择的服务类别这一具体目标，他们通过扩展社区联盟和伙伴关系，给那些在美国境内但是英语水平非常有限的纳税人提供更多的服务，以满足他们报税的需求，包括如何提高他们的电子报税率等。

　　戴尔。哈特说，战略规划是宏观的布局和策划，战略目标是比较长远的计划。战略目标不会经常改变，但是具体战略计划改变的频率会高一些。例如在过去没有电子服务的时候，美国国内收入局把电话服务作为客户服务里很重要的目标。经过几年的发展，电话服务的质量得到了提高，这项服务就不再作为他们的目标之一。目前，电子服务是他们的目标，如果有一天电子报税或电子服务已经成为一种惯例了，它也将不再是他们的战略目标。

　　风险管理：防止错误发生

　　当一个组织确定了它的战略目标，接下来要做的就是利用风险管理，更好地达到这一目标。两位来自瑞典税务局的专家讲解了进行风险管理的基本方法。目前在瑞典税务局担任分析部门负责人的简艾瑞克。贝克曼说，风险总是不确定的。如果他们已经知道一件事情一定会发生或者不会发生，那它其实是一个事实，而不是风险。税收风险管理就是通过对有可能影响组织收入目标实现的税收风险进行分析，发现潜在的可能降低税收征管能力的障碍，并把这些障碍按影响目标实现程度的不同进行排序，再有针对性地采取措施，合理配置资源，清除或绕过那些税收管理的障碍，最终实现既定的税收征管目标。

　　瑞典的风险管理模型共有五个运行步骤：第一，基于目标来确定风险；第二，收集信息，分析风险；第三，进行评估和优先排序；第四，针对这些风险采取一定的行动；第五，进行评估和评价，也就是评估针对风险所采取的行动是否有效。

　　结合这五个步骤，简艾瑞克。贝克曼介绍了在实际操作中的具体做法。他说，首先要确定风险何在。他们会罗列所有他们认为是风险的事情。比如在税收登记方面，有些人可能虚报了信息，而有些人应该登记却没有登记。在税收申报方面，风险主要是有些纳税人干脆不申报，有些是不按时申报，有些则可能会少申报。在瑞典，确定风险的途径和来源有很多，最重要的是一线人员的信息。他们每天都在跟不同的纳税人打交道，他们了解纳税人的日常行踪和审计情况。局内进行自由讨论的会议也是一个好途径。在会议中他们互相交换信息，集思广益，从中获益。向其他税务机关学习，通过向别国取经，他们也会发现类似的风险。虽然环境不同，但这些国家的做法还是有借鉴意义的。另外，他们也会利用现代的科技，进行数据挖掘，并可能通过调查，发现一些新的风险，并确定处理的办法。简艾瑞克。贝克曼说，列出了所有的风险之后，他们会从战略、战术和操作层面对风险作不同的确定。在战略层面，他们会作一份综合的风险报告，从宏观角度来描述所面临的风险。在战略层面作了风险的确定之后，他们就会把纳税人分为几部分，根据纳税人的风险评级，纳税人的相似特征，把纳税人分为不同的风险等级，然后对不同的风险等级作出相关的报告。同时他们也可以自下而上来作风险的确定。比如收集大量单个纳税人的行为特征，然后上升到一个风险区域，通过不同的纳税特征，把纳税人分成不同的群组，然后再根据这些不同的群组特征，将群组提升到战略的层面作风险评估。比较而言，自上而下的方法很重要，一定要做，并且不能忽略自下而上的过程，因为这个过程可以提供大量基层的信息，然后不断地反馈上去。

　　简艾瑞克。贝克曼表示，风险分析是一个将数据进行汇总的过程。他说，他们要从比较宏观的角度，归纳总结出风险的模式，要看到这种风险模式是比较系统化、有组织的，还是比较随机、无意的。而且他们要分析这种风险背后的原因，以及通过管理他们能够进行哪方面的预防。通常一个问题背后的根源并不是一个，而是多个。这就意味着如果要解决这个问题，就要对问题的多个方面进行改善。分析过程之后，下一步要做的是根据风险严重的程度、现有的资源，考虑哪个风险要进行优先处理。简艾瑞克。贝克曼说，在这个阶段他们需要作出一个决策。首先，他们要对风险进行评估，分析它发生的可能性，发生频率是多少。从长期的角度来说，这个风险会对于税收收入造成的损失是多少，对于公众信心的影响有多大，然后按照优先原则进行排序。

　　面对风险，税务部门可以做什么？多次参与欧盟和联合国开发计划署风险管理项目的瑞典专家莱纳特。维特伯格先生说，选择只有三个：规避、减少或是接受风险。积极的方法是通过改变机制、修改立法、调整政策规避风险，减少出错的机会，减少无心的错误，减少故意的错误。莱纳特。维特伯格说，处理风险的目的并不是为了尽可能地发现错误，也不是要挖掘什么信息，而是要防止这样的错误将来继续发生。比如，要使纳税人风险意识增强，税务部门可以进行更多的审计，然后对不遵从的人进行制裁，实际上这也是税务部门的传统做法。但实践证明，这个方法并不是最好的办法。因为进行审计以后，许多纳税人更加不愿意纳税。他们有一种错觉，认为自己在被审计之后的一段时间是真空期，在这段真空期内，纳税人会试图逃税。而那些被催缴欠款的纳税人，也本能地想把这笔钱赚回来，他们会在未来一段时间逃更多的税。

　　莱纳特。维特伯格说，现在他们再发现纳税人没有遵从，首先考虑的处理方式是他们能用什么办法来使这些纳税人将来变得遵从。目前，瑞典税务局在做审计时，有权力翻阅纳税人一年的旧账，在情况特别严重的情况下，也可以看5年的旧账。现在如果他们发现纳税人一些无心的失误，可能会暂时放过纳税人，不对纳税人采取惩罚性的措施，只是告诫纳税人在未来要遵从纳税责任和义务。但是之后，他们会定期跟进，看一下纳税人有没有履行纳税义务。风险处理的方法有很多不同，税务部门要有机地结合这些方法，以一种积极的方法去处理。

　　绩效管理：衡量管理成果

　　当一个组织有了战略规划、行动计划，还有操作层面实施的措施，那么业绩的监督和管理是保证其实现预定目标的重要一环。国际货币基金组织专家指出，所谓绩效评估管理，就是通过建立一个衡量税收管理结果、纳税人满意度和税务人员参与度的定量和定性分析指标体系，来评估税收征管工作的质量和效率。它是对战略目标执行效果的一个反向审查，绩效评估结果可以作为调整和优化战略目标的依据。绩效评估的核心内容是绩效衡量、工作评价和奖励机制。绩效衡量可以确定税收管理机构的有效性，工作评价可以反映税务人员完成工作任务的主观努力程度，奖励机制可以最大限度地促进税务人员发挥工作潜力。

　　谈到在战略层面使用的衡量指标，曾在英国税务局工作30年的国际货币基金组织专家威廉姆斯女士说，在英国，过去税务部门会通过一些业务性的或运行性的指标来衡量税务工作，比如审计的数量、税收收入的多少等。在刚开始使用这类指标时，感觉工作还是很好的。但是之后，税务部门开始反思他们的战略目标是什么。他们发现，其实他们最终的战略性目标是要提高公众的税法遵从水平。威廉姆斯说：“如果我们只是按照运行性的业务型指标来衡量税务工作，实际上并没有很好地发现纳税人提高自愿遵从水平的变化。但是，如果想把普通的业务型的考绩指标上升到战略性的指标，要面临很多困难。”他们要找到一种方式来影响纳税人的行为方式，然后让纳税人意识到或是自愿地来遵从税法。提高纳税人的满意度也困难重重。因为税务部门并不能停止审计纳税人，或是停止在纳税的最后期限到来之前催促纳税人及时纳税，那么税务部门就不得不面对纳税人的诸多不满。

　　威廉姆斯说，在这样的情况下要提高纳税人的满意度，就要改变对纳税人报税情况审计的方式，比如在对纳税人进行纳税审计的时候让纳税人感觉受到了公平的对待，对于税务部门所提供的服务纳税人也感到非常满意。她说：“这种从过去的衡量方式向战略型方式的转变，是一个组织内部进行调整必须迈出的一步。如果一个税务局想真正地持续性地改进，真正地实现战略规划和管理目标，这种转变至关重要。”

　　谈及个人业绩的管理，威廉姆斯说，对于任何一个组织来说，在进行战略规划的时候，都要把整个结构和个人业绩管理联系在一起。因为如果一个组织不确定责任落实到每个人的头上，那么人们往往会觉得如果他做得不好，他也不用负责。她说，在英国，每个税务局的员工与主管、上级领导都会达成一个年度的协议，规定在当年所要实现的主要目标。这个目标是与每个人所在的团队、部门与整个机构内部目标挂钩和一致的。一般会在年度内或者在年底的时候，对员工进行评估。对于个人来说，他们的目标可能是每年不断变化的。一般来说，他们会给员工确定几个目标，这些目标的设定是非常明确的，不会造成很多不同的理解。比如他们设定目标时，不能将目标写成这一年尽最大的努力实现什么，这样的话不能算是目标。目标都是非常具体、非常量化的。同时在年初的时候，他们会向每一个人非常清楚地说明，对于目标，他们会建立什么样的考绩标准，对于这个标准如何进行评估。一般来说，他们会定三级标准，即超标、达标或者不达标。如果员工不达标，那么他的工资将不会得到提高。如果每年都不达标，就会引入其他一些机制进行促进，或者淘汰这样的员工。