一、我国保税区的发展历程

　　改革开放以后，为了推动对外开放的进程，促进经济发展，同时也通过对外开放为改革摸索经验，为经济发展提供新的增长点，我国采取了一系列措施，比如建立经济特区，在有条件的地方建立保税区（Bonded areas或Bonded zone或Free trade zone），设立保税仓库，建立保税工厂，以及在沿诲地区采取一系列开放措施等。保税区的产生是与20世纪80年代末期当时特定的历史条件有密切关系。

　　保税区狭义的定义为：海关所设置的或经海关批准注册的特定地区；外国商品在海关监管下，可暂时不交纳进口税存入保税区的保税仓库内；如再出口不需交纳出口税，输入国内市场销售，必须交纳进口税。保税区广义的定义是指：有些国家的保税区也有类似自由港、出口加工区的作用。我国为吸引外资，引进先进技术和先进的管理方法，增加就业机会，扩大出口贸易，所设置的保税区类似于后者，即为外商和国内企业商品提供保税仓库分拨和投资加工转口或研究开发方便。

　　自1990年5月，国务院批准上海外高桥为第一个保税区以来，我国目前共设立了上诲外高桥、天津港、大连、青岛黄岛、张家港、宁波、福州马尾、厦门象屿、广州、深圳沙头角、深圳福田、深圳盐田、汕头、珠海、海口15个保税区（另外，海南洋浦经济技术开发区也实行保税区的管理政策），目前，我国已经建成的保税区均已经诲关验收，封关营运。我国的保税区实行境内、关外的管理，即保税区的商品出口他国（地）完全自由，进入国内要按进口征税，内地商品进入保税区按正常出口管理。保税区是我国目前开放度和自由度最大的经济区域。其功能定位为“保税仓储、出口加工、转口贸易”三大功能。

　　二、我国保税区的作用及面临的主要问题

　　经过十多年的发展，我国15个保税区在对外开放和经济建设中取得了令人瞩目的成绩。2003年2月，《中国保税区管理体制与管理机制研究》课题成果汇报会上的数据显示：我国保税区经济发展速度加快（截至2002年底，全国15个保税区总面积38.62平方公里，封关运作面积31.96平方公里，2002年完成国内生产总值578.36亿元，同比增长27%；完成工业总产值1003.12亿元，同比增长38.7%），同时，我国的保税区招商引资成效明显（截至2002年底，保税区累计批准设立企业32671家，其中外商投资企业14784家，累计投资额348.76亿美元；2002年我国保税区实际利用外资额21.17亿美元，比2001年增长21.6%；我国保税区对外贸易发展势头强劲，2002年实现进出口总值304.33亿美元，其中出口107.06亿美元，比2001年增长57.72%，比全国增长幅度高出36个百分点，占当年全国进出口总值的4.9%，征收关税和进口环节增值税226.3亿元，比2001年增长50.88%）。

　　我国的保税区从1990年以来，发挥了很大的作用，主要体现在以下三个方面：1.由于保税区的体制和机制与其外部不同，加速了进出口的周转速度，保税区无疑是我国对外开放的重要窗口；2.保税区对我国的经济体制改革起到了示范作用，保税区的体制虽然有其特殊性，但在很大程度上体现了市场经济的规律和方向，通过保税区这个窗口，把国外的类似体制复制过来，让国际上看到中国改革的方向；3.我国的保税区在一定程度上起到了自由贸易区或者是出口加工区的作用，这不仅有助于发展一国的转口贸易，而且又能提高保税区国家的生产技术水平，对促进对外经济发展起到了一定的积极作用[1].但我国保税区的发展是“先天不足、后天失调”。我国的大部分保税区从1990年开始建立，这些保税区建成的初期，就遇到我国政府紧缩银根，使很多问题悬而未决。另外，我国目前仍然缺乏一部完善的法律，对保税区的定性、定位、管理体制、运作模式等无法予以规范，因此，在具体操作中遇到一些问题。保税区当前面临的最大的问题就是我国关税水平的逐步降低。2001年底，我国加入世界贸易组织以后，我国的关税整体都要下调，据估算，2002年－2006年，我国的关税大概平均要降到10%（其中工业品降得更低），降的幅度还是比较大的（应该看到，即使我国的关税水平下降了，平均关税还是在一定的水平上，保税区的零关税的落差还是存在的，只不过不如以前大而已）。除此之外，保税区内还有一些地方优惠政策，比如地方税收返还、企业开涉外账户以及保留现汇的周转使用等，对于这些政策中违反世界贸易组织基本原则的，我国政府也会逐步将其取消（在实践中保税区内外的政策落差一直存在逐渐缩小的趋势）[2].

　　三、我国保税区改革的必要性

　　针对我国对保税区立法不完善的现实，《保税区外汇管理办法》于2001年10月1日实行，解决了外汇政策存在的问题。对于赋予区内企业进出口经营权问题，外经贸部经过调研已提出初步的试点方案，目前还没有落实。海关总署与税务部门对保税区的出口退税问题仍然没有解决。2002年，海关总署牵头组织有关保税区管委会、海关，草拟了《保税区条例》（初稿），并就《保税区条例》的内容进行了多次研究探讨。海关总署已将立项报告呈送国务院法制办，力争将该条例列入2003年国务院的立法计划，并配合做好《保税区条例》（初稿）的起草、定稿的具体工作，争取其早日出台。2002年3月，出席十届全国人大一次会议的皮黔生代表领衔向大会提交议案，建议加快制定全国统一的保税区法规，使保税区建设尽快与国际惯例接轨。皮黔生在议案中指出：由于缺少国家立法；使各地区、部门对保税区的认识不统一；管理中存在体制不顺、政策“冲撞”等问题。因此，必须加快立法，从根本上解决制约各保税区发展的问题和困难，充分发挥保税区在我国对外贸易发展中的作用。保税区立法应遵循：借鉴世界经济自由区的成功经验，按照国际通行做法，从我国实际国情出发，体现中国经济自由区的特色等原则。

　　由于国际经济一体化进程的加快和我国改革开放的不断深入，特别是我国加入世界贸易组织之后，如何进一步改革保税区的管理体制，更好地发挥保税区的优势，成为一个紧迫的问题。2002年，面对我国入世的新形势，根据成思危的建议，国家自然基金委员会管理科学部集中了国内几十位专家学者，就保税区管理体制与发展模式的问题进行了研究论证。课题组取得了具有重要理论和现实意义的成果，研究认为当前保税区改革具有战略意义，而保税区的进一步改革要建立在对现行体制进行回顾和绩效评估的基础之上，改革总体的目标模式是向自由贸易区转型。以后我国的保税区需要明确其“境内关外”的法律地位，实行“一线放开、二线管好、区内宽松”的货物管理模式；功能定位分为出口加工型、贸易型、仓储型及综合型。目前，国际上越来越多的保税区是往综合型方向发展，要建立完善的支撑体系，包括贸易、金融、仓储、信息等。

　　应该看到，我国保税区无论从实际的操作，还是从立法的规范，都存在着诸多不足，因此，我国政府亟待采取措施，对保税区进行改革。

　　四、我国保税区改革的思路

　　随着贸易自由化，包括我国对外汇管制政策的逐渐放松、减少地区间的差别待遇，并不一定意味保税区就不能再发挥它的作用。但应该看到，我国各个保税区在实际的发展过程中，呈现出不同的具体特点，由于各个保税区具体情况不同，保税区会随着我国市场经济改革的推进和世界贸易组织规则的逐渐实施而呈现不同的情况。具体而言，我国的保税区可能会逐渐出现三种情况：1.有的保税区可能会消失。在新的形势下，保税区本身将面临着优胜劣汰。有的保税区如果不能调整自身的体制，不能适应新的形势就可能失去它存在的价值。有的即便不消失也可能名存实亡，在竞争中败下阵来；2.有的保税区可能会更加完善，使自己的管理体制更符合国际规则，但这些仅限于那些有特殊地域、人的素质和体制条件等基础较好的地区；3.极个别保税区以新的形式存在，可能变成出口加工区或者准自由贸易区[3].这类情况仅限于极少数有条件的地区，而且还要取决于国家改革开放的大战略，主要是关税制度、外汇管理体制和汇率制度等方面的改革。

　　我国保税区的改革可以分三步：1.现有保税区的调整和改革；2.向自由贸易区的试点；3.推进保税区与港口的一体化问题。

　　但是，应该看到我国现有的保税区绝不是都可以变成自由贸易区的[4].所以，拥有保税区的地方政府在考虑这个问题时，一定不要忽略现实本身状况和未来经济格局的要求，一厢情愿地想把保税区都变成自由贸易区。要使保税区存在下去或以新的形式存在下去，关键是要按照市场经济的要求，按照世界贸易组织的规则检验自己达到的要求，是否还应该做更多的努力，从而弥补自己的不足，从体制的规范性、运作方式的规范性、超前性来巩固自己的地位，来决定自己未来的存在。保税区将来如何发展在很大程度上是掌握在地方政府的手中。

　　「参考文献」

　　[1]　王怀岳。中国保税区：新地位、新功能、新作用[J].求是杂志，2002（10）。

　　[2]　UNCTAD，World Investment Report 2002：TNCs and Export Competitiveness  （United Nations Conference on Trade and Development，Geneva）。

　　[3]　散襄军。保税区向具有综合竞争优势的自由贸易区转型探讨[J].管理世界，2005（5）。

　　[4]　周运源。保税区功能及发展路向选择[J].经济学家，2003（5）。