| 内容提要: 英国是公共部门绩效评估应用得最持久、最广泛、技术上比较成熟的国家。自20世纪70年代末撒切尔夫人在英国政府部门引入绩效评估，经过20多年的发展，绩效评估已在英国获得了广泛的应用。因此，探讨英国政府绩效评估的发展历程、发展特点，思考绩效评估在英国政府部门中获得持续发展的原因也就具有十分重要的意义。 |
[关键词] 政府绩效评估 效率 质量
Abstract： It is in the UK where performance measurement in Public sector is used most continually and most widely. In 1970s， Thatcher introduced performance measurement into UK departments. Performance measurement had already used widely in twenties years. It is important to research the developing procedure and traits of performance measurement in UK government and to think about the reason why performance measurement was used widely in UK government.
Key Words： Performance Measurement in Government Departments； Efficiency； Quality；
一、引言
自20世纪80年代以来，政府绩效评估开始受到极大的重视和青睐。而绩效评估应用得最持久、最广泛、技术上比较成熟的当属英国。在20世纪70年代末，鉴于政府面临严重的财政危机、管理危机、信任危机和合法性危机，撒切尔夫人一上台就大力推行行政改革。作为新右派思想的代表，撒切尔夫人在“意识形态上坚持新右派的反国家主义观，认为过度扩张的国家抹杀了个人、家庭和社会群体的创造性，毫无效率地生产和分配着公共产品。”[1]她'强调资本主义的价值上的合理性┅┅主张在价值观上回归正统的“经典的”资本主义。‘[2]在新右派思想的指导下，撒切尔夫人执政后就大胆引进私营部门的管理人员，借用私营部门的管理哲学、管理方法和技术来改进政府管理，以期望提高行政效率，实现资金的价值。并且，从保守党竞选宣言中提出的“减少浪费、官僚主义和过度政府”的主张，我们可以看到，为减少浪费、实现资金的价值，撒切尔必然会借用私营部门的管理工具来关注结果，衡量绩效。而绩效评估作为私营部门用来衡量、改进绩效的有效工具，也就必将成为撒切尔政府管理工具箱中的一件有力的武器。
1979年，撒切尔夫人一上台，就任命雷纳爵士担任她的效率顾问，并成立了效率小组，以对政府各部门运作状况作全面、深入的调查。雷纳评审促使政府部门开始关注政府的产出和结果，初步树立起政府绩效和成本意识。继雷纳评审之后，1982年财政部颁布的财务管理新方案就明确提出各部门、各层级的负责人要“明确自己的目标和测定产出和绩效的标准和方法。”[3]这标志着公共部门绩效评估的正式推行。1988年，英国政府又进一步推行了下一步行动方案，该方案促使组织绩效评估在政府各部门中获得了广泛地运用。由于绩效评估已融入英国行政改革，成为英国管理主义运动的重要组成部分，虽然撒切尔下台、领导人发生了变更，但是公共部门绩效评估仍随着英国行政改革的推进、行政改革主题的转换而不断向前发展。
二、英国政府绩效评估发展历程的回顾
公共部门绩效评估在英国的应用最早是在1968年。当时，英国的王室土地监督局、国内税务局以及就业局开始发布各部门的整体生产率指数，并拟定各种绩效示标用以衡量下属部门的工作。“但是在20世纪80年代以前，绩效评估局限于输入和产出易于识别和调整的执行功能。”[4]直至20世纪80年代以后，撒切尔政府及其后的梅杰政府、布莱尔政府为了提高行政效率、改进政府绩效，才相继推行了一系列行政改革来推广和普及组织绩效评估。如表一所示的行政改革事件[5].这些行政改革措施有力地促进了公共部门绩效评估在英国的持续、稳定发展。一般来说，根据评估的侧重点不同，公共部门绩效评估可以分为两个阶段：效率优位阶段、质量优位阶段。在20世纪70年代末到80年代中后期，政府绩效评估的侧重点是经济和效率，追求的是投入产出比率的最大化。从20世纪80年代末开始，随着效益和质量被重视，政府绩效评估的侧重点转向了效益和顾客满意，质量逐渐被提到了重要的地位。
1、效率优位阶段
自20世纪70年代末以来，在 “效率战略”的指导下，撒切尔政府推行了雷纳评审、部长管理信息系统、财务管理新方案等改革措施。这些改革在很大程度上推动了绩效评估在英国政府部门中的应用。其中，雷纳评审的重点是经济和效率，其目的是通过评审来终止和避免那些不理想的东西（包括过时的、不合时宜的工作任务，无效率的工作程序和方法等），从而降低政府部门的开支和运营成本。继雷纳评审之后，1980年环境大臣赫塞尔廷在环境部内建立的部长管理信息系统是“整合目标管理、绩效评估等现代管理方法而设计的信息收集和处理系统”。[5]它将绩效评估、目标管理、管理信息系统相结合，使公共部门绩效评估更具有战略性、持续性。而财务管理新方案则是部长管理信息系统的扩张、延伸和系统化。在这一时期，公共部门绩效评估已获得初步的发展，但是其评估的侧重点主要是经济、效率。
图表来源：Massey， Andrew（1999） The State of Britain： A Guide to the UK Sector（MPA），P.17-18.
2、质量优位阶段
20世纪80年代后期，撒切尔夫人推行的“下一步行动方案”、“公民宪章”运动、“竞争求质量”运动扭转了80年代以来的“效率战略”改革方向，开创了质量和顾客满意的新方向。1988年英国实施的下一步行动方案明确提出在部门内部设立“执行机构”，核心部对执行机构的运作进行监督、协调和“适距控制”，其方式包括设立绩效目标、配置资源、设计绩效示标并依此对执行机构的绩效状况进行准确的测定。同时，为了弥补执行机构责任机制上的漏洞，“下一步行动方案”还提出对执行机构的绩效状况进行定期评审并将结果公布于众。继撒切尔夫人之后，梅杰政府推行了公民宪章运动和竞争求质量运动，这些改革措施又进一步强化了质量和顾客服务的改革思想。例如，在公民宪章运动中，梅杰政府要求各公共服务机构和部门在制定宪章时要遵循六个原则：明确的服务标准、透明度、顾客选择、礼貌服务、完善的监督机制、资金的价值。在保守党政府之后，新工党政府沿袭了保守党的改革方向，他们继续强调公共服务的效率、资金的价值和顾客导向。例如，布莱尔政府积极引进基准比较技术；将公民宪章更名为“服务第一”，并设立了公民评审小组；以及在地方政府层次上，推行“最优价值”（Best Value或译为最高价值）。
三、英国政府绩效评估的发展特点分析
从以上英国政府绩效评估的发展历程，我们不难发现，经过20多年的发展，组织绩效评估在政府各部门的应用逐渐变得经常、系统、规范起来。但同时我们也看到，公共部门绩效评估在许多方面也发生了变化，包括评估侧重点、评估主体、价值标准等。
1、评估的侧重点从经济、效率到效益、质量
绩效评估最初引入公共部门时，是以行政效率为核心课题，重视节约成本、提高效率。在英国，撒切尔夫人最初引入绩效评估工具，主要是针对当时英国政府存在的效率太低、浪费严重的问题，希望通过借用企业中的绩效评估工具来审查政府绩效状况，以提高行政效率和降低开支。到20世纪80年代末期，虽然改革在经济和效率方面取得了显著的成就，但同时另一个问题也开始变得日益突出，即如果保守党政府的行政改革继续以经济和效率为重点，必然受到牺牲质量和公共服务来追求开支节省的指责。为此，英国的行政改革的侧重点从经济、效率向质量、公共服务转移。同样，作为英国行政改革的重要内容，公共部门绩效评估的侧重点也由经济、效率转向质量和顾客满意。
2、评估主体从公共组织扩展到社会公众
绩效评估最初引入公共部门时，主要是作为上级部门评审、控制下级部门的工具。这一时期，政府绩效评估主要采用自上而下的单向反馈方式，评估主体主要是公共组织和专门的机构。例如，在雷纳评审、财务管理新方案和下一步行动方案中，评估主体主要是本部门、上级部门、效率小组、审计委员会等。20世纪90年代以来，随着顾客导向、质量为本日渐成为英国行政改革的主题，政府绩效评估也由以政府为中心转变为以服务对象为中心，评估主体由公共组织扩展到社会公众。例如，在公民宪章运动中，各公共服务系统颁布的乘客宪章、纳税者宪章、病人宪章等服务标准中都明确提出了顾客满意率。并且，布莱尔政府上台后，又进一步明确提出让公众参与测评。当前，市场研究技巧（例如公众意见调查、用户调查）已经被大量的英国地方政府用来评估公众对议会服务满意与否的程度。
3、评估主题从评判到发展
在20世纪80年代初，英国政府绩效评估的功能主要是评判、控制。所谓评判功能，是指通过对组织绩效的分析来指出促进或妨碍组织取得绩优的因素。例如，雷纳评审的目的是通过对政府部门活动的经济性和效率的评审来发现部门内存在的问题，并提出具体的改进措施。所谓控制功能，是指上级部门依据绩效协议或绩效合同评估下级部门，并运用评估结果对下级部门实施有效控制。例如，下一步行动方案要求核心部与执行机构间签订框架文件。实际上，框架文件就是一种准契约性质的协议或工作合同。核心部就是依据绩效协议来监控下级部门。然而，随着行政改革的推进，绩效评估的功能不再局限于评判、控制。英国政府开始积极运用绩效评估来推进政府绩效的持续改进、实现组织的发展。“为了对组织有实际利益，绩效评估应该被视为一种重要的学习方法，并不只是为了评估而评估，也是为了评估者和作为整体的组织。”[6]此时，绩效不仅仅是一个指导和控制的程序，更是一种学习的程序。组织通过各部门、单位间的横向或纵向比较、现有的绩效水平与标准水平或理想水平的比较，来寻求进一步提高组织绩效，实现本部门的发展的目的。例如，1996年，英国政府在执行机构中引入“最佳实践基准比较”。
4、评估的价值标准多元化
由于传统行政效率研究基本上嫁接普通管理学（以企业为研究对象）效率研究的概念、模式，忽视公共部门的公共性，因此，早期的效率测量是单一的效率取向，即追求投入产出的最大化。由于单一的效率取向的效率测量无法平衡效率与其他价值之间的冲突。20世纪80年代初，英国的效率小组建议要在财务管理新方案中设立“经济”、“效率”、“效益”的“3E”标准体系，以取代传统的效率标准（如财务、会计指标等）。不久，英国审计委员会（The Audit Commission）又将“3E”标准纳入到绩效审计框架中，并运用于地方政府以及国家健康服务的管理实践中。[7]实际上，“3E”是一种包含了不同价值观点的标准体系，它反映了公共组织目标的多元化。随着绩效评估在政府各部门的应用与发展，为了更加充分地反映公共组织目标的多样性与复杂性，有些人甚至建议增加更多地“E”，如公正、企业家精神、卓越等。总之，公共组织的目标多元化和价值多样性促使政府绩效评估的价值标准日趋多元化。
5、评估被纳入绩效管理体系
在20世纪80年代初，绩效评估常常单独使用。随着20世纪80年代后期绩效管理的诞生与推行，绩效评估逐渐被纳入绩效管理的框架中，并“被视为绩效管理概念中的中心因素”。[8]一般而言，绩效管理的程序包括制定绩效协议、制定绩效计划、持续性的绩效管理、组织改进绩效成就的阶段性评估。[9]而绩效评估是绩效管理中内在的、不可缺少的一部分。它反映了绩效目标与实现结果的有关信息，为以提高公共组织整体绩效水平的其他绩效管理技术的运用提供了依据。相较于绩效管理而言，绩效评估侧重于研究如何确定绩效目标、设置绩效示标、收集绩效信息等来全面、客观地评估组织绩效状况。自20世纪80年代后期以来，英国中央、地方政府在管理实践中就不断推行绩效管理。例如，在地方政府层次上，英国某些地方政府正努力建立绩效管理体系，寻求以一种更协调、更整体的方式去管理绩效。
6、评估围绕英国行政改革不断推进
英国当代的行政改革虽然很激进，但具有系统设计、稳扎稳打的特征。在改革的不同阶段有不同的侧重点，有关部门对改革的进程进行了强有力的指导。同样，绩效评估作为英国行政改革的重要组成部分，像英国的行政改革一样，英国政府推行的绩效评估措施既激进，同时具有系统设计、稳步推进的特征。从雷纳评审、部长管理信息系统、财务管理新方案、下一步行动方案、公民宪章运动、竞争求质量运动一直到后来的现代化政府白皮书，在不同的阶段，随着行政改革的主题和目标的变化，评估的侧重点有所不同，追求的目标有所不同，主要形式不同，但不同阶段间存在着有机的联系。例如，绩效评估方法由“雷纳评审”时期的经验型评估逐渐发展到“财务管理新方案”时期建立较为完善的评估系统；评估的侧重点由经济、效率转为效益、质量；评估过程也逐步规范化、系统化；绩效指标的确立和分析方法的选择由定性转向定性与定量相结合。
四、关于英国政府绩效评估的思考
20世纪70年代末，绩效评估开始被引入英国政府部门。历经20多年的发展，目前公共部门绩效评估已成为英国政府管理工具箱中的一件有力的武器。在管理实践中，它对提高英国政府行政效率和服务质量，改进政府绩效所起到的作用为大家所有目共睹。为何绩效评估能在英国各政府部门中获得持续、稳定地发展？仔细审视英国政府绩效评估发展的历程与特点，我们不难发现，公共部门绩效评估之所以能在英国各政府部门获得持续、稳定地发展，除了绩效评估工具本身的优势外，政府的有效推行也是其中的重要原因。
1、将绩效评估纳入行政改革，并制定相关法律、法规和政策保障绩效评估的实施。
在英国，公共部门绩效评估是其行政改革的重要组成部分。通过将绩效评估纳入政府改革方案，一方面，能保证绩效评估随着政府改革的推进而在公共部门中获得持续性发展；另一方面，也有助于其它管理工具（如内部市场、标杆管理、分权化管理、市场检验等）的有效应用，从而进一步推动行政改革。另外，英国政府还以管理规范形式将绩效评估纳入重大改革方案，并制定相关政策来指导、规范其实施。例如，为推动公民宪章运动，英国政府成立了公民宪章领导小组，先后发表了《公民宪章》《公民宪章指南》、《1992年公民宪章首次报告》等。
2、将绩效评估与政府部门管理工作相结合。
1982年英国财政部颁布的财务管理新方案就明确提出在中央各部门引进一种系统，使负责具有：（1）对其制定的目标有清晰的概念，如果可能，对与这些目标相关的产出或工作绩效进行评估。（2）对最有效使用资源制定明确的责任，包括严格审查产出和经费。（3）有效地行使职责所需的信息（特别是费用）、训练及得到专家咨询。从该报告可以看出，英国政府要求将绩效评估与中央各部门的管理工作相结合，充分利用绩效评估工具来改进政府管理。一方面，公共部门利用绩效评估促使部门在严格的预算范围内实施管理，控制资源使用，并改善部门财务信息的质和量。另一方面，公共部门充分运用绩效评估来测量缺陷，提出补救措施，从而改进政府管理。
3、建立管理信息系统。
在一定意义上讲，绩效评估过程就是收集信息，对信息进行加工、处理，最后输出有关行为绩效信息的过程。在政府部门，要保证绩效评估结果的客观、公正、准确，其关键因素就是保证相关信息的完整性。在政府部门内部建立管理信息系统，不仅有利于开展评估，也能加强部门间、部门内部的沟通。1982年财务管理新方案就要求在中央各部门普遍建立管理信息系统，它“不仅能向最高层提供评估和控制所需的全部信息，而且能为下面各层主管提供做好工作所需的信息”。[10]在保守党政府之后，新工党政府继续强调管理信息系统建设。1999年英国出版的《现代化政府白皮书》的目标之一就是打造合作与有效的信息时代的政府。新工党政府在部门管理信息系统的基础上，运用现代信息技术建立起跨部门的信息网络。
4、将绩效评估与其他管理工具相结合，以改进政府管理。
在长期实践中，英国政府不再局限于绩效评估的单独使用，它们积极寻求将绩效评估与其他管理工具相结合，以更加有效地改进政府管理。在管理实践中，一些政府部门将政府绩效评估与预算过程相联系，提出了绩效预算。一些政府部门用质量保证体系等质量方法来代替绩效评估中的质量测定，以促进服务质量的测评与改进。而另一些政府部门则寻求将绩效评估与标杆管理相结合。一般而言，如果公共部门依照别的组织来对其过程进行比较的话，那么标杆管理就会依靠绩效指标。如果绩效标准是标杆的话，那么公共部门就可能依照质量模型来对其过程进行比较或依照绩效标准来对其结果进行比较。目前，标杆管理已广泛运用于英国中央、地方各政府部门中。
5、发挥公务员的积极性。
充分发挥公务员的积极性是英国各政府部门成功开展绩效评估的重要原因之一。英国的经验是：“起始阶段注意绩效评估的自愿性——政府高层鼓励进行绩效评估，但没有选择试点强制实行，也没有规定这方面的指标和时间表，而是由各部视自己的情况安排，部内试点单位的选择也以自愿为基础；绩效评估主要采用自我评估的方式——财政部、首相效率小组及有关方面的专家主要起政策协调和技术指导作用，而不是以居高临下的姿态检查下属的工作。”[11]同时，在地方政府层次上，随着分权化改革与地方政府自主权的扩大，新工党政府在实施绩效评估时继续强调公务员的积极性。例如，新工党政府只提出最优价值方法的基本原则、而对于最优价值的具体含意、如何着手测定以及如何向利益相关者证明最优价值等问题则由各地方政府自行决定。[12]
注释：
[1]温森特·怀特，“欧洲公共行政现代化：英国个案分析”，转引自《西方国家行政改革述评》（M），第239页。
[2]阮宗泽，《第三条道路与新英国》（M）。 北京：东方出版社，2001年，第21页。
[3] [5]周志忍，《当代国外行政改革比较研究》（M）。 北京：国家行政学院出版社，1999年，第86页，第84页。
[4][9]Greenwood， John and David Wilson（1993） Public Administration in Britain Today（M）， New York： Unwin Hyman， PP.131-132， PP.128-134. [6]于军编译，《英国地方政府行政改革研究》（M），北京：国家行政学院出版社，1999年，第202页。
[7]Hekel， Mary（1992）“The Audit Commission”， in Politt， Christopher， and Stephen Harrison（eds.）， Handbook of Public Service Management， Oxford： Blackwell Publishers. [8]Loree J？Greffith， Anna C？Orgera， “Performance Management： Mapping out the Process”（M）， PP.27. [9][11]胡宁生主编，《中国政府形象战略》（M），北京：中共中央党校出版社，1998年，第924-925页，第1085页。
[12]阿里·哈拉契米主编，《政府业绩与质量测评——问题与经验》（M），广州：中山大学出版社，2003年，第100页。
