绩效审计是经济社会发展和民主法治推进的产物，从审计的本质和发展趋势看，也是从传统审计向现代审计转化的关键点。近年来，各地审计机关在绩效审计方面开展了积极而富有成效的探索和实践，取得了明显的成效，并积累了一定的经验，但在对绩效审计的认识及做法上仍存在一定的分歧。本文结合实务工作体会，就基层审计机关开展绩效审计谈几点粗浅的思考。

　　一、基层审计机关开展绩效审计的趋势和现状

　　审计署在《审计署2008至2012年审计工作发展规划》中指出“全面推进绩效审计，促进转变经济发展方式，提高财政资金和公共资源配置、使用、利用的经济性、效率性和效果性，促进建设资源节约型和环境友好型社会，推动建立健全政府绩效管理制度，促进提高政府绩效管理水平和建立健全政府部门责任追究制，到2012年，每年所有的审计项目都开展绩效审计….注重从体制、机制、制度以及政策措施层面发现和分析研究问题，提出审计意见和建议，促进政策、法律、制度的落实和完善，推进深化改革，加强宏观管理。” 审计署的五年规划表明传统财务收支审计向绩效审计转型是政府审计发展的必然趋势。近几年来，各地基层审计机关在开展绩效审计方面进行大胆探索，绩效审计项目涵盖了全部政府性资金审计、领导干部经济责任审计、民本民生审计、投资审计等多个领域，审计成效明显。

　　在绩效审计取得成绩的同时，我们也清醒的认识到基层审计机关在开展绩效审计中仍存在传统审计模式深刻烙印，具体表现在：审计项目产生“拍脑袋”，组织实施低效率；审前调查不到位；审计方案重形式；审计目标不明确，审计成果心中无数；审计方法单一传统；对审计目标完成情况没有必要的评估；流程式控制方式，弱化集体作用等等。显然，这种传统财务收支审计模式建立起来的审计管理体系已不能适应审计工作新发展的要求，甚至已束缚了以结果为导向的宏观服务型绩效审计的进一步发展。

　　二、影响基层审计机关开展宏观服务型绩效审计的原因分析

　　由于基层审计机关在人员素质、绩效审计理念及思路等与开展宏观服务型绩效审计还有距离，许多审计人员思维意识还停留在传统财务收支型审计领域。具体来说，现阶段制约基层审计开展绩效审计原因主要如下：

　　（一）审计理念僵化，传统财务收支审计向绩效审计转型缓慢。传统财政财务收支审计以真实、合规、合法为其特点，在目前，由于我国市场经济体制尚不十分完善。会计资料虚假、不真实、违规、违纪、违法现象层出不穷。人们对真实性，合法性的要求仍十分强烈。同时，审计人员限于自身责任，对绩效审计的重要性认识不足，在实际工作中大都满足于对会计资料的真实性，对经济活动合规、合法性的审查与判断。仅仅着眼于微观、立足于宏观的不多，审计的成果更多地局限于纠错防弊，缺乏对经济活动效益性的分析与评价。

　　（二）审计理论指导欠缺，基层审计机关大范围开展绩效审计受到制约。当前，我国绩效审计的理论探导尚存在一个引进来的阶段，还没有形成有中国特色，适合中国实践的理论成果。基层审计机关开展绩效审计目前既无可遵循的相关准则，也无可参照的样板，更无相对统一的评价标准，因而绩效审计的成果相对不高，其所能发挥的作用极其有限。从而严重制约当前基层审计机关大范围开展绩效审计。

　　（三）审计人员素质不高，基层审计机关难以满足绩效审计开展需要。开展绩效审计涉及方方面面，必须运用多学科的知识，采用多样化的审计方法及多种的审计手段。而当前基层审计人员年龄相对老化，知识层次相对较低，知识陈旧，且相对集中于财务会计的审计，基层审计机关由于受编制及人才流动性等因素影响，普遍欠缺既懂管理、通社会科学、熟法律、工程，精通计算机的复合型人才。由于审计人员审计视野相对狭窄，所以难以满足绩效审计综合性强，层次高的需要。

　　（四）审计结果运用平台不够，基层审计机关开展绩效审计积极性受制约。绩效审计的根本特性是服务性，它的最终目的是服务各级政府及其所属权力部门管理使用公共资源，公共资金的效益性。如果成果得不到运用，绩效审计就会成为纸上谈兵，缺乏实际意义。当前，由于绩效审计在我国正处初级开展阶段，尚未搭建绩效审计成果运用的立体平台，审计理论界亦未对此进行比较深入的探导，由于审计结果运用平台不够，进一步制约了基层审计机关开展绩效审计的积极性。

　　三、基层审计机关开展宏观服务型绩效审计的几点思路

　　虽然基层审计在开展宏观服务型绩效审计过程中存在起点低、经验不足、方法不多等情况，但宏观服务型绩效审计是政府审计的必然发展趋势，那么基层审计机关如何开展宏观服务型绩效审计，使审计“三性”（服务性、建设性、成效性）得到充分体现，这是我们不得不思考的问题。

　　（一）优化审计流程，全过程贯彻绩效审计思路

　　审计项目流程包括审计立项、审前调查、审计实施及审计结束等多个阶段，基层审计机关开展宏观服务型绩效审计必须再造及优化审计流程，自审计项目选项开始至审计结束全过程贯彻绩效审计思路。

　　1、项目选择，开门立项捕捉第一信号。宏观服务型绩效审计项目选项应立足于当地的实际，根据当地经济社会的阶段性特征、地方党委政府的要求、人民群众的需求，选择领导关心、体制不健全、管理最薄弱的地方，选择重点领域、重点部门、重点资金。选择事关国计民生的地方。基层审计机关在绩效审计选项上具体可以侧重于全部政府性资金审计、政策评价审计、民生民本审计、经济责任审计以及国家建设项目绩效审计。在项目具体立项上，基层审计机关一是广开信息渠道，广泛听取各方面的意见，向党委政府、部门、社会公众、审计机关内部征集审计事项，提高社会公众参与度。二是征集的审计项目，应对被审计事项或单位的信息进行充分分析，基本清楚现实中存在的主要问题及突出问题，这些问题的可改进性以及未来的发展趋势，应说明实施该项目的意义、审计项目所要达到的目标，并预测可取得成果。最后，由决策层、业务部门、外部专家按照绩效审计项目选择原则进行论证择优。论证的主要关注点是申报项目是否属于党委政府关注、领导重视、公众关心的热点问题，是否属于部门近期工作重点任务和基本职责，是否属于政府性资金投入较大的，审计目标是否明确可衡量，重点审计事项的连续性，是否具备骋请专家的有利条件，预计的审计成果如何等。

　　2、审前调查，风险导向理念确定多方面分析。采用风险导向审计理念，在审前调查中了解被审计单位及其环境，具体包括：（1）行业状况、法律环境与监管环境以及外部因素；（2）被审计单位的性质；（3）被审计单位对会计政策的选择和运用；（4）被审计单位的目标、战略以及相关经营风险；（5）被审计单位财务业绩的衡量和评价；（6）被审计单位的内部控制，包括财务内部控制、业务流程内部控制及信息系统内部控制。通过上述六大方面的了解和分析，可以初步确定被审计单位发生管理纰漏的环节以及舞弊的可能。在绩效审计项目的审前调查中具体方法可以采用“财务及业务数据相结合”、“内外调查相结合”、“上下调查相结合”、 “文件审阅与突击察看相结合”及“总体分析与专题研究相结合”等。

　　3、审计实施，做到“三个”结合。基层审计机关在具体实施绩效审计中，宏观上应把握政策法规的可执行、可操作性，与实际是否脱节，在微观上对一些违法违规问题进行深度钻取。一是做到宏观和微观审计的有效结合，既要做好单个审计对象的微观审计，同时又要跳出“就项目审项目、就资金审资金”的狭隘视野，从单个项目的审计监督扩展到对宏观管理的审计，揭露体制、机制和管理上的共性问题，从体制、机制和管理上提出改进建议，达到服务大局、完善机制和管理上的共性问题。二是做到执法型审计与服务型审计相结合。传统财务收支审计是在行政执法型审计制度条件下，以社会审计理论指导的政府审计，审计面向的是被审计单位而不是审计任务的委托者，由于过度关注被审计对象而模糊了审计服务对象，弱化了审计成果真正的使用者和受用者-政府及老百姓的需求，而绩效审计的服务性正好弥补了执行型审计的缺陷，执法型审计与服务型审计相结合，在审计成效和广度、深度上都会得到极大的提升。三是做到财务收支审计和绩效审计相结合。从当前及今后相当长时间，基层审计机关不能摆脱任务型审计项目管理的现状，传统财务收支审计仍占一定比重。因此，在这种情况下，必须将绩效审计的开展与传统财务收支审计相结合，在传统审计项目中贯彻和体现绩效审计理念。

　　4、审计结束，做好跟踪检查及落实提升。审计报告、决定、批示是结果不是成果，领导批示不是成果的全部，是成果体现的开始，关键在于是否体现到被审计单位、有关部门的具体行动上，跟踪检查和督促落实才能真正了解审计结果所产生的作用。因此，绩效审计项目的审计报告、决定、批示的跟踪检查督促落实工作应该为整个审计项目管理的关键部分予以规范。这个阶段主要关注审计决定的可执行性，审计建议的采用率，审计移送立案率、领导批示推动力，从而反思审计决定的客观性、审计建议合理性，并进一步思考审计立项的合理性。此外，还应对党委、政府、人大和社会公众、被审计单位以及项目相关各方面满意度进行评估。被审计对象对审计人员的职业素养、审计影响以及审计成果的针对性肯有切实的感受，党和政府对审计项目的满意度反映了宏观服务能力的高低，人大对审计项目的满意度反映了审计机关依法执审的能力和水平，社会公众对审计项目的满意度则反映审计项目关注民生、关注社会热点问题的能力和水平。对审计项目满意度的评估，可以反映出审计项目的综合成效。

　　（二）强化审计创新，提升审计效率

　　基层审计机关开展绩效审计，必然要破除以财务收支审计为核心建立的审计体系的束缚，逐步创建符合绩效审计发展要求的审计业务管理体系。

　　1.转变审计理念。基层审计机关由于受知识和年龄结构不合理限制，审计人员对绩效审计普遍存在畏难情绪和惯性思维。基层审计机关应打破传统的财务收支审计理念，树立宏观服务型绩效审计发展观，在审计实施过程中从宏观上分析机制体制和政策制度层面是否与实际环境相适应，从微观上对违规违法事件进行深入分析，剖析事件原因并举一反三，看是否存在类似的事件或案例，进而在审计建议上从制度层面去规范，政策上进一步完善。

　　同时，还必须明确，对基层审计机关而言，目前无需再讨论是否要开展绩效审计，而是应该思考如何搞好绩效审计、怎样搞好绩效审计的问题。

　　2.改变审计管理模式。实行绩效审计项目审计组长招投标制，打破传统审计项目直接分配科室，而后由科室负责人指派项目具体审计人员去实施，由于审计人员的素质水平及审计思路决定着选项好的审计项目并一定能实施的优秀审计项目。基层审计机关应预留一些优秀审计项目，让一些年青、有思路、有突破意识的审计人员去担岗审计组长，这样既可以锻炼一线优秀审计人员对绩效审计的探索和实践，同时也可以使年青审计人员更好更快的成长。

　　（三）拓展审计思路和方法，全面开展绩效审计

　　绩效审计是公共管理发展的必然要求，也是现代政府审计的本质要求，符合现代审计的发展方向，也是审计转型的重要标志。目前绩效审计没有统一的标准和定式，没有成型的方法，各地都在积极探索、努力实践，因此，我们应投入更多的力量，采取更有力的措施，探索更有效的途径，积极推进绩效审计。

　　1.拓宽审计思路，“思路决定出路”，摆脱传统的、以纸质账薄为载体的财政财务收支审计技术，跳出账册做审计，评价政府管理绩效、投资绩效、专项资金使用绩效、经济责任及绩效、基金安全有效管理、政策执行绩效等为主要内容，促进资源节约和减少损失浪费、促进体制机制以及管理制度的规范和完善、评价公共政策的有效性。如在社保基金审计中，跳出财务审计理念，审计社保政策是否完善，制度是否存在缺陷，基金保值增值是否有效；审计社保业务系统中参保、管理及使用是否规范等。

　　2.优化审计方法，俗话说“磨刀不误砍柴功”，审计方法的优劣对绩效审计的效果大不一样，在探索绩效审计过程中，应努力做到“望闻问切”多种审计方法，既要有翻账册、询问相关人员、发放调查问卷、座谈会，又要有SELECT语句法、系统测试法、 穿行核实法，还要有数据对比法、趋势分析法等，多角度多层次分析问题，自然审计项目就会做的深和透。

　　3.积累和总结经验，开展理论与实践相结合的探讨，逐步探索效益审计工作的规范性和科学性，努力提高效益审计的质量和水平。

　　（四）整合审计资源，实现绩效审计成果最大化。

　　基层审计机关如何使绩效审计项目发挥最大成效，应该整合内部、外部、媒体、专家等审计资源，实现审计成效最大化。

　　1、建立多部门联动机制。一是强化与被审计单位联动，将被审计单位管理部门或被审计单位相关人员列入审计组，一同参与项目审计，既充分调动被审计单位积极性，同时又使审计项目成效更加明显。二是加强与纪检监察、组织人事、公检法司等部门的配合，完善协作联动机制。

　　2、强化审计人力资源整合机制。一是实行审计人员整合，打破科室界限和专业分工，集中调配审计力量，实行优势互补；二是利用内部审计资源，充分利用各镇（街道）、行政事业所属内部审计力量，做好同步审计及专项审计调查；三是用好社会审计资源，弥补国家审计力量的不足；四是建立专家咨询制度，引入不同行业的专家，借用专家脑袋，确保重大关键审计项目顺利实施。

　　3、建立日常性的研究与探讨机制。目前绩效审计理论与实务还有很大的研究与探索的空间，特别是结合当地的实际情况，更需要深入的进行研究与探讨，因此基层审计机关有必要在内部成立绩效审计研究与攻关小组，具体负责：拟定开展绩效审计的实施意见；开展绩效审计项目的调查，提出绩效审计的试点项目计划；研究制定试点项目工作方案和具体项目实施方案建议；了解收集外地实施绩效审计的先进经验；分析试点项目经验教训，总结完善绩效审计实施办法；完成绩效审计研究调研论文等。

　　(五)加强宣传，营造和谐的绩效审计环境。

　　绩效审计作为一种建设性的审计，要顺利推进并取得良好的效果，必须得到本级党委政府、相关部门和社会的认可和支持。因此，加强对绩效审计的宣传，争取社会各方面的重视和支持，对于优化审计氛围，营造和谐审计环境是十分必要的。当前，既可以适当通过汇报、座谈、讲座、印发宣传资料等方式来宣传绩效审计，也可以在绩效审计实施中增加与被审计单位和相关部门的互动来使他们更多的了解绩效审计。