【摘 要】 政府审计的专业性和政策性都很强，这对从事该项工作的人员提出了很高的执业标准，要求他们在从事该项工作之前，必须要具备一定的基本条件。本文认为，提高政府审计人员素质的前提之一就是建立和完善政府审计执业资格准入制度。

　　【关键词】 政府审计；执业资格；准入制度

　　政府审计的专业性和政策性都很强，这对从事该项工作的人员提出了很高的执业标准，要求他们在从事该项工作之前，必须要具备一定的基本条件。本文认为，提高政府审计人员素质的前提之一，就是建立和完善政府审计执业资格准入制度，具体来讲，就是建立注册政府审计师制度。

　　一、执业资格准入制度的概念

　　执业资格准入制度是指根据国家有关法律、法规制定的、人们必须具备执业资格才能从事与该执业资格相关的专业工作的制度。执业资格准入制度的核心是以资格作为判断是否许可执业的标准。执业资格准入制度的基本内容包括：行业确认、执业资格标准制定、执业资格认证、执业资格保证等。

　　行业确认是指国家有关部门在分析社会各行业特点和发展状况的基础上，对各行业进行科学的分类，确定需要推行执业资格准入制度的行业。推行执业资格准入制度的行业应具备以下几方面的条件：一是该行业的社会通用性较强，与公众利益紧密相关，并且对社会和经济的影响较大；二是该行业执业者的行为对国家、实体或个人等的利益具有很大的相关性，因此应该对该行业实行进入约束；三是该行业对执业人员的专业技能和专业知识具有较高的要求，这种专业技能和专业知识通常需要通过教育或培训后方能达到；四是通常情况下，该行业应该具有自由职业的特点，对执业人员的自律性要求较强，因此，对执业人员的整体素质要求较高。

　　执业资格标准制定是指在行业分类的基础上确定进入该行业所应具有的必备条件。大体有以下几个方面的要求：教育层次（学历）、工作经验、专业技能（专业考试）和道德品质等，有时还有年龄、国籍、继续教育等特别的要求。

　　执业资格认证是指通过科学的方法来判别申请人员是否具备了执业所要求达到的标准资格。这一过程必须遵循的基本原则是：科学、公平、公正、公开和独立。

　　执业资格保证是指对行业中的执业人员进行监督、管理和继续教育，以使他们能够保持较高的专业水平。例如：美国各州规定房地产持照人在每次续登执照时，要学习一些新的课程并通过考虑，并以此作为续签执照的先决条件等等。

　　二、国内政府审计人员的基本现状及存在的主要问题

　　我国目前还没有建立起完善的政府审计执业资格准入制度。为了更客观、全面地了解我国政府审计人员的基本现状，笔者进行了一定的资料收集和调查。根据有限的资料分析，国内政府审计人员的基本现状及存在的主要问题包括：

　　（一）来源渠道多元化

　　目前我国政府审计人员，特别是地方政府审计人员的来源渠道比较复杂，有从财政、税务等部门中抽调的；有从社会上招聘的；有军队转业干部等等。人员来源渠道不一，这就导致人员的条件差别较大，素质参差不齐。

　　（二）复合型人才缺乏

　　从目前政府审计人员的专业结构看，以会计专业和审计专业的人员为主，而兼有法律、工程技术、计算机、环保等知识的复合型人才缺乏。

　　（三）执业能力有待提高

　　政府审计人员的执业能力体现在很多方面，目前比较突出的问题主要体现在两个方面：数据处理能力和政策把握能力还有待提高。

　　三、建立我国政府审计执业资格准入制度的必要性

　　（一）政府审计工作的要求

　　在政府对国民经济进行宏观管理的体系中，政府审计属于监督保障系统的一部分，这就必须保证政府审计工作的质量与效率，而要做到这一点，审计人员的质量保证至关重要。因此，有必要建立执业资格准入制度。

　　（二）提高审计人员素质的要求

　　在审计人员数量不可能大量增长的情况下，可以通过提高政府审计人员的素质来保证审计工作的正常开展以及审计目标的实现。从现阶段来说，政府审计人员至少应具备三种能力：知识更新能力、数据处理能力和政策把握能力。

　　（三）审计信息化发展的要求

　　计算机技术被逐渐引入审计领域，特别是现场审计实施系统（AO）和审计管理系统（OA）的推广应用，把计算机技术在审计工作中的运用推向了一个新阶段。建立政府审计执业资格准入制度，将审计人员的计算机操作能力作为该制度中的一项重要内容，可以保证从事政府审计工作的人员都具备必要的计算机操作能力。

　　四、建立我国政府审计执业资格准入制度的可行性

　　（一）政府部门的支持

　　建立我国政府审计执业资格准入制度，从根本上讲是强化政府管理与监督职能的需要，这与政府管理的目标是一致的，一定会得到政府有关部门的大力支持。

　　（二）国外参照办法

　　美国在政府审计执业资格准入制度的探索过程中取得了一定的经验，值得我国借鉴，有利于我国有计划地推进政府审计执业资格准入制度的研究和建立。

　　（三）有相关的执业资格准入制度可供参考

　　目前，我国已经在经济的相关领域建立了一些执业资格准入制度。如：注册会计师执业资格考试制度（始于1991年）、注册资产评估师执业资格考试制度（始于1995年）等。这些考试制度在实施中积累了不少的经验，可供建立政府审计执业资格准入制度时参考。

　　（四）有大量潜在的生源

　　各级政府审计机关的工作人员属于公务员系列，是目前人们非常看好的一项职业。同时，政府审计又是一项专业性很强的工作，它对提高从事该项工作人员的素质以及今后的个人发展等都具有很大的作用。鉴于此，如果建立政府审计执业资格准入制度，将会有一大批潜在的报考生源。

　　五、政府审计执业资格准入制度的基本内容

　　（一）政府审计执业资格准入制度设立的原则

　　政府审计执业资格准入制度的设立应该符合三个原则，即：合法性原则、专业性原则和合理性原则。合法性原则是指政府审计执业资格准入制度的设立和实施必须依据国家有关法律、行政法规和规章的规定，尤其要符合审计相关法规的规定；专业性原则是指政府审计执业资格准入制度的基本内容要充分体现政府审计专业的特点；合理性原则是指在政府审计执业资格准入制度的设计和实施方面，要充分吸收国外发达国家的经验，兼顾中国国情。

　　（二）政府审计执业资格准入制度的制定与管理部门

　　我国的政府审计执业资格准入制度的制定与管理宜由审计署与人力资源和社会保障部共同负责。在资格考试方面，审计署与人力资源和社会保障部可联合组建全国政府审计执业资格考试办公室，负责政府审计执业资格考试的日常管理工作。

　　政府审计执业资格考试办公室设在审计署人事教育司。政府审计执业资格考试的具体组织实施和考务工作可由审计署考试中心负责。为了做好考试工作，审计署可设立政府审计执业资格考试指导委员会。该指导委员会由相关学科的专家、学者组成，负责考试内容的研究、考试大纲的编写、考试政策咨询以及命题指导工作。另外，审计署还可以成立注册政府审计师办公室，主要负责注册政府审计师协会的管理工作。

　　（三）注册政府审计师执业资格制度的基本内容

　　1.报考条件的认定。（1）基本条件：遵守国家法律，具有良好的职业道德；认真执行《审计法》以及有关财经法规和制度，无违反财经纪律的行为；认真履行岗位职责，热爱本职工作；（2）学历方面，必须取得大学本科及以上学历；（3）证书方面：必须取得大学英语六级证书（或专业四级、托福、雅思相关成绩证明等）；全国计算机等级考试二级及以上证书。

　　2.考试科目及基本内容。注册政府审计师考试主要是为了考察政府审计人员的专业知识，这些知识主要体现政府审计工作的专业特色。鉴于此，考试科目及基本内容可设置如下：

　　（1）《会计》。政府审计人员在进行审计的过程中，要搜集记录和反映经济活动的会计资料。因此，政府审计人员必须熟悉会计知识。考试内容包括：企业财务会计、政府与非营利组织会计。（2）《审计》。掌握审计类知识有助于政府审计人员更好地对财务会计信息的可靠性以及相关财政、财务收支等经济活动的合规性与绩效性进行独立的监督、评价和鉴证，并发表恰当的审计意见。考试内容包括：审计理论与审计方法、案例分析。（3）《财政》。政府审计工作中很大一部分都涉及到与财政的关系。考试内容包括：财政学。（4）《金融》。随着经济的不断发展，金融在国民经济中的作用越来越大，渗透到国民经济的各个领域。因此，政府审计人员必须了解和掌握相关的金融知识。考试内容包括：金融学。（5）《法律》。政府审计具有执法性的特点，因此，政府审计人员在开展审计工作、出具审计报告、根据审计结果提出处理意见等方面，必须做到依法办理。据此，设置法律考试课程是必须的。考试内容包括：审计法、税法、经济法。

　　3.考试的基本方式。考试采取闭卷笔答方式。每科考试均实行百分制，六十分为成绩合格分数线。注册政府审计师全国统一考试的单科成绩有效期为三年。

　　4.考试时间。我国每年相关的考试比较多，如研究生考试，会计从业资格考试，初、中级会计资格考试，审计专业技术初、中级资格考试，注册会计师和注册资产评估师考试等。为避免与上述考试在时间上相冲突，注册政府审计师的考试可安排在每年的3月份进行，一年考一次。

　　5.资格认定。注册政府审计师的资格认定部门为国家审计署与人力资源和社会保障部。资格认定的具体规定为：各科考试满分均为100分，最低合格分数均为60分。各科考试合格者将取得全国审计考办统一印制的注册政府审计师资格考试成绩合格证书。

　　6.注册管理。注册政府审计师考试注册管理部门可确定为审计署人事教育司。考生可持全科合格证书向审计署人事教育司申请注册成为中国注册政府审计师，批准后由各省级人事部门颁发《中国注册政府审计师》证书。证书由人事部统一印制，人事部、审计署联合用印，在全国范围内有效。

　　7.后续教育。为保持和提升注册政府审计师的专业素质、执业能力和职业道德水平，加强注册政府审计师行业人才培养，需要对我国的注册政府审计师人员实行后续教育培训制度。注册政府审计师后续教育培训可分为脱产和非脱产两类。脱产方式包括：参加由省级地方审计部门举办的各种培训和研讨班以及其他培训项目；到审计署人事教育司认可的大专院校进修专业知识；参加由审计署及省级地方审计部门组织或认可的相关专题研讨会和经验交流会等。非脱产方式包括：完成专业著作或专业论文，并公开出版或发表；担当各个地方注册政府审计师后续教育培训的授课人、省级以上相关研讨会的演讲人；承担学术团体、行业、政府部门组织的专业课题研究，并取得研究成果；出席经审计署和省级地方审计部门认可的专业论坛、研讨会并提交会议论文；审计署和地方省级部门认可的其他形式。

　　六、政府审计执业资格准入制度设立的其他问题

　　（一）政府审计公务员录用问题

　　政府审计部门在录取公务员性质的审计人员时，只录用注册政府审计师执业资格考试合格者。这就意味着只有那些既拥有政府审计执业资格证书，又通过了国家公务员考试的人员才有机会进入政府审计部门。

　　（二）政府审计执业资格与相关执业资格的关系问题

　　由于只有取得政府审计执业资格证书的人员并通过了国家公务员考试后，才有资格进入政府审计部门，又由于政府审计部门录用的人员属于公务员系列，因此，在录用方面，要受到名额及编制等的严格控制。在实际中，有相当一部分政府审计资格考试合格者可能没有机会进入到政府审计部门工作，这就存在所设计的政府审计执业资格的有用性问题，即如果相当多的资格考试合格者不能如愿进入到政府审计部门工作，对今后的考试生源就会形成不利影响。所以，有必要设置一些优惠条件，使政府审计资格考试更具有合理性。笔者认为，可在政府审计执业资格与相关执业资格之间设立对应的证书认证和科目免考，进而达到提高政府审计执业资格考试有用性的目的。可以从以下两方面进行设计：

　　1.拥有政府审计执业资格证书的人员可以通过认证自动获得审计专业技术中级资格，达到中级审计师的级别，进而可以从事相关的审计工作。

　　2.拥有政府审计执业资格证书的人员可以通过认证免考高级审计师资格考试中的《审计理论与审计案例分析》科目，这可以在一定程度上减少取得高级审计师资格的难度。

　　【主要参考文献】

　　[1] 中华人民共和国审计法.2006.

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　　[5] 李晓，李睛.国家审计人员素质结构.中国审计，2004.4.

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