国家审计作为“免疫系统”，一是关注改革问题，紧紧围绕建设服务型政府的需要，揭示改革过程和社会转型中重大的违法违规和经济犯罪问题，促进依法治国和廉政建设；二是关注效益问题，进一步加强对政府投资项目的审计和审计调查，揭露重大的损失浪费、环境污染、威胁国家信息安全等问题，促进提高行政效能，推进生态文明、节约型社会的建设；三是关注发展问题，切实加强对改革发展中重点和热点问题的审计调查，揭示经济社会运行中的重大问题，促进国家宏观调控措施和重大方针、政策和战略的贯彻实施；四是关注民生问题，认真贯彻落实“加快推进以改善民生为重点的社会建设”的精神，坚持把最广大人民群众的根本利益作为审计工作的基本出发点，关注民生工程，加强民生资金审计，真正发挥审计在推进和谐社会建设中的积极作用。金融是现代经济的核心，金融改革的成败关系经济改革的成功与否，关系国家的经济安全和稳定，关系百姓的日常生活。为此，金融改革也始终伴随着中国改革开放的进程而不断深入。鉴于金融部门的重要作用，政府审计近年来一直不断加强金融审计的力度，金融审计也成为建立“免疫系统”不可或缺的组成部分，在减少金融领域市场失灵，增进社会福利，降低法律不完备性，发挥综合监管优势等方面，都发挥着独特作用。

　　一、金融审计可以减少金融领域市场失灵，增进社会福利

　　公共利益理论认为金融市场的失灵是客观存在的，因此需要政府对金融领域进行适当的监管，引导金融资源配置向“帕累托最优状态”转变。公共利益理论认为金融市场的失灵表现在自然垄断、外部效应和信息不对称。金融市场的自然垄断和外部效应问题主要体现在银行业。一般来说，银行业规模越大，越具有规模效益，因此银行业具有一定的自然垄断倾向。银行业的垄断会导致价格歧视、寻租等现象的出现，一方面影响金融资源的有效配置，降低社会的产出效率；另一方面会降低金融业的服务质量，损害消费者的利益，减少社会福利。银行业的外部效应则表现在其破产所带来的高昂社会成本。银行业的利益相关者众多，可以说几乎每个人、每个经济单位都要和银行有一定的联系，银行业的破产不仅会影响到每个利益相关者的利益，而且会给社会造成恐慌，导致银行体系乃至整个金融体系的崩溃，带来的损害远远大于银行的私人成本。金融市场的信息不对称也存在于以银行为主体的各类金融中介。银行等金融中介的存在解决了信用主体之间的信息不对称问题，但同时又形成了银行与存款人之间、银行与贷款人之间的信息不对称，导致逆向选择与道德风险问题。同时，金融价格体系的信息传递失灵，也造成了金融市场的低效率。信息不对称和不完全的重要原因在于信息具有公共产品的性质：第一，信息产品具有非竞争性和非排他性，导致信息产品的供给不足；第二，个体单位通过占有信息来完全占有信息带来的回报比较困难，说明了信息的获得具有外部性，其他人可以在不支付成本的条件下消费信息而获得收益；第三，获得信息的支出并不随信息数量而变化，因此信息密集型的市场具有不完全竞争的性质。金融市场这几个方面的特征使金融信息具有公共产品性质，造成信息的不完全和不对称，存款人很难鉴别银行的经营状况，任何不利信息都可能导致存款人的挤兑，导致金融市场的波动和不稳定。

　　金融审计通过每年对重要金融机构的全方位检查，通过审计公告等方式促进整改，在促进银行业合规经营方面一直有积极的影响，在这一过程中，金融审计能够在一定程度上减少负的外部效应和信息不对称，提高金融市场的服务效率和社会产出效率，减少金融领域的损失和浪费，从而增进社会福利，减少社会的不稳定性，这是政府金融审计在建立“免疫系统”过程中发挥的重要作用。

　　二、金融审计可以减少社会主义市场经济建立过程中的法律不完备性

　　法经济学这一新兴学科起源于边沁的执法思想，芝加哥学派的代表人物贝克、斯蒂格勒和波斯纳则是这个领域的奠基人。18世纪末19世纪初的思想家边沁指出，法律应该制定成最优的，使其明确无误地定义犯法的程度及相应的最优惩罚程度，由法庭执行的最优法律具有对犯罪的最优阻吓作用。20世纪60年代后期，芝加哥大学的经济学家加利?贝克第一个把边沁的思想变成一个经济学模型，用严格的经济学方法论述，并发表论文推导了最优法律和最优阻吓作用的条件。他的一个基本推论是：当法律设计到最优，由法庭来执法是最优的制度。此后斯蒂格勒改进了贝克的理论，形成贝克——斯蒂格勒模型，成为法经济学的理论基础。芝加哥大学法学院的波斯纳也认为，执法只需要法庭，不需要“监管者”，而现实中之所以有监管者，原因在于利益集团的游说，利益集团游说立法者而建立起“监管机构”来为利益集团做事，因此对整个社会而言有监管者比没有监管者效益更差。除此3人外，芝加哥学派还有一个非常著名的代表人物科斯也表达了相似的观点，科斯定理在法律上解释为，如果没有交易成本，只要有法庭来帮助执行合同就可以了，不需要监管者等机构的干预。总而言之，芝加哥学派的核心观点就是认为只要能够设计出好的法律，由法庭执法就是最优的制度，根本不需要任何其他机构行使监管的职能。但芝加哥学派理论的前提有两个，一是法庭必须是中立的，二是执法成本不予考虑。而现实中执法成本（比如搜寻证据的成本）是客观存在的，而世界各国即使是在最有法治传统的国家里，法庭也往往受政治势力左右，更多地表现出效率低下和腐败等现象。一些学者从贝克——斯蒂格勒模型和科斯定理隐含的前提假设出发，依据不完备合约理论引申出“法律的不完备”理论。贝克——斯蒂格勒模型和科斯定理都是在“法律是完备的”隐含假设基础上论述了法律具有最优阻吓作用的条件下不需要监管者，施莱佛等人则认为法律即使是完备的，由于执法时需要耗费搜寻证据的成本，因此仍然可能需要监管者。卡塔琳娜?皮斯托和许成钢认为现实中任何法律都是不完备的，原因在于“法律是面对全体国民的，社会是变化的，而法律具有稳定性，所以立法人怎么可能预料所有将来会发生的事件呢？怎么能把法律定义的无限清楚，用语言准确地、无差异地写出来呢？”在“法律的不完备性”假设条件下，许成钢认为根据贝克——斯蒂格勒方法制定最优法律而得到的结果并不是最优的，因为法律的阻吓作用会由于其内在的不完备性被削弱，并会产生阻吓不足和阻吓过度等问题；施莱佛等人关于“执法成本的存在使得监管具有必要性”的观点具有一定的合理性，但是“即便寻找证据并不费力，甚至当证据确凿无误时，当法律不完备时，法庭执法仍然不能达到最优”。由于法律的不完备性使得法律的设计和法庭执法都不可能达到最优，引入监管机构的主动式执法可以改进法律效果。通过主动式执法，监管机构可以阻止危害事件的发生。监管机构事前预防的主动执法与法庭事后惩罚的被动式执法相配合，可以弥补法律的不完备，解决高度不完备法律下司法机构执法效率低下等问题。皮斯托和许成钢在贝克——斯蒂格勒模型的框架中引入法律的不完备性和主动执法者（监管者）后，证明了如果监管者没有任何私利地为社会谋福利并能够无成本地、准确地观察到所有发生的事件，那么不完备的法律仍然能够达到最优。但是现实中这两个条件并不具备，因为监管者一般都是政府的代理人，是有其自身利益的集团，在执法过程中不可避免的要受到政治势力和激励的影响而出现谋私的腐败现象，并且监管者的监管也不可能是无成本的。在监管有成本的客观事实面前，什么是需要监管的，什么是不需要监管的，也就成了有条件的了，在经济学中一般认为监管所带来的成本不应该降低社会的福利。如果成本是外生的，在两种情况下需要引入监管，一是法律特别不完备，二是有害行为所造成的损失足够大，而金融领域满足这两个条件。一方面金融领域的法律比其他领域的法律更不完备，因为在信息的传递和技术的变革高速运转的条件下，金融业务的交叉现象和新的金融衍生工具创新层出不穷，造成即使出台不久的金融法规也频频出现漏洞，金融法律特别不完备，需要引入监管者；另一方面，金融市场一旦出现有害行为就有可能累及整个经济，其损失可以说是足够大，法庭事后的被动式执法不能弥补这一损失，因此应该引入事前主动执法的监管者来防止有害行为的发生，减少损失发生的概率。

　　在我国社会主义法律逐步建立的过程中，法律的不完备性问题仍然将在一定时间长期存在，而且不同的金融监管部门由于监管范围的不同，在监管资源共享等方面，还存在着一些摩擦，所谓分业监管的功能尚未充分发挥。以次贷危机为例，在迅速发展的金融创新产品面前，基于权力分散和组织独立的监管体系并不能有效地实施功能性监管。作为分业经营的衍生品，包括功能性监管在内的分业监管体制对市场的监控信息是支离破碎的，即使在交流过程中也会大量流失、扭曲，调控行动的一致性更会由于权力机构固有的利益属性而失去效率。美国现有的功能性监管模式并不能显著改善监管滞后问题。而依据法律赋予的职责，政府审计在金融领域有着其他部门所没有的综合监督优势，并且政府审计一直有较高的独立性，特别是近年来随着政府审计作用的增强，政府审计的独立性作用日益明显，发挥的作用也越来越突出，在金融领域的政府审计中，在促进加强执法方面，金融审计必将有更大作为，在金融领域积极发挥“免疫系统”功能。

　　三、金融审计在我国当前金融业的经营模式下，可以发挥综合监管优势

　　美国于1999年正式出台并实施了《金融服务现代化法案》，标志着整个国际金融体系开始由分业经营走向混业经营，基于金融产品和金融机构之间的界线随着金融体系的发展和成熟而日渐模糊。而我国自东南亚金融危机之后，为了确保金融体系的安全与稳定、完善金融风险管理体系，加快了金融监管体系的改革步伐。在不断完善金融监管法制、改进监管手段的基础上，对金融监管的组织框架进行了重大调整，相继成立了银监会、证监会和保监会，形成银行、证券与保险分业监管的格局。然而随着我国金融体系市场化改革的逐步深入及入世后金融市场的全面开放，金融机构的多元化、国际化经营趋势日益增强，使分业监管格局下的金融稳定性面临严峻挑战。2003年修订实施的《中华人民共和国商业银行法》第四十三条已修改为：“商业银行在中华人民共和国境内不得从事信托投资和证券经营业务，不得向非自用不动产投资或者向非银行金融机构和企业投资。国家另有规定的除外”。这项修改虽然确定了我国金融业在短期内仍然继续实行分业经营，但显然已经为金融机构今后的混业经营留下了适当的发展空间。我国现行的金融监管组织体系是以金融行业划分的分业监管模式，银监会、证监会、保监会分别对银行业、证券业、保险业实施监管。这种监管模式有利于明确监管者职责，提高监管的专业化技术，集中控制金融市场风险。但是，“分业经营、分业监管”体制也存在着自身不可消除的缺陷。另外，虽然我国金融业目前实行的是严格的分业监管，但是银行、保险与证券等业务之间已经出现了相互渗透的现象，同时国内也出现了一些混业经营的金融控股集团，如光大集团控股光大银行、光大证券公司、光大永明保险公司、光大国际信托投资公司，这对分业监管提出了新的挑战。在从分业经营到混业经营过程中，金融审计可以更好地发挥监管的优势。

　　“分业经营、分业监管”的优点之一是使各类金融机构的业务更加专业，这样既便于内部管理又有利于货币当局的外部监管，可以从总体上提高金融机构的运营质量，降低系统性金融风险。但是随着金融业的蓬勃发展，银行、证券、保险之间的业务交叉削弱了分业监管的业务基础，使得原有的以机构类型确定监管对象和领域的监管模式难以发挥作用，政府金融审计可以发挥综合监督的优势，在银行、信托、证券、保险业之间资金和业务往来日益密切的情况下，对分业监管模式做出积极有益的补充，降低金融体系的分业监管运营管理模式的系统性金融风险。

　　金融市场本质上是相互影响、相互制约、取长补短、共同发展的大市场，我国金融监管目前采取“分业经营、分业监管”模式，实际上是把一个统一的金融市场人为地划分为互不交叉、互不联系的几个市场，这显然是违背市场规律，违背经济运行规律的。政府金融审计把金融业作为一个有机的整体进行监督，可以降低不同金融机构业务交叉时监管部门产生的较高的协调监管成本，也可减少多重监管制度对金融创新的阻碍，实现监管规模经济最大化。（作者单位：审计署驻沈阳特派员办事处）