【摘要】在产权虚置、责任不清基础上，放松对银行贷款控制以实现高校大发展，破坏了原有产权虚置与硬预算约束的平衡，使高校逐步形成了外延扩张财务理念。受外延扩张财务理念影响，高校出现了许多不合理的财务行为。高校改变财务理念必须要有相应的政策调整。

　　【关键词】财务理念；根源；财务行为

　　在高等教育大发展的背景下，高校办学规模快速扩张，财务收入渠道多元化，可支配资金规模快速增长，但与此同时，高校财务资金紧张状况并没有因此而得到缓解，相反高校债务规模迅速上升，面临的财务风险日益加大。高校财务收支紧张状况并没有随财务收入扩大而缓解，这一矛盾现象背后反映的正是高校外延扩张财务理念指导财务运行的结果。

　　一、追求外延扩张的高校财务理念

　　财务理念就是关于财务运作的观点、看法或信念，它是针对一定的管理主体而言的。财务作为一种以资金运作为对象的活动，它涉及与高校利益相关的不同主体，不同的利益主体会从不同角度运用不同的方式介入高校的财务工作，并影响到高校的财务理念。高校财务运作涉及教育主管部门、财政部门、高校、学生等多个利益主体，在这多元主体中，高校管理者负责对财务活动进行直接的组织与管理，其他利益主体只是通过有关政策、制度与监督等影响高校管理者，进而影响财务活动，因而高校财务理念主体就是指高校管理者，或者说高校的财务理念就是指高校领导对财务运作的观点、看法与信念。

　　财务理念是管理者受多种内外部环境因素共同影响，并对各影响因素综合权衡的结果。也就是管理者在财务管理活动中，通过认知规则对影响高校财务的内外部环境的认知和决策规则的判断所形成的与校内外各方，尤其是有关主管部门间互动博弈的一种共有信念系统。财务理念是一种关于财务博弈重复进行的共有信念系统有三方面的含义：一是财务理念的形成受制于与高校财务运作相关的内外部环境。外部环境如国家与相关主管部门制定的有关政策、财务制度、资源配置办法等，内部环境如民主氛围、收入分配政策、财务管理水平等。人们在不同的内外部环境下从事财务活动，必然会受到其影响与制约，从而形成不同的财务理念。二是财务理念作为指导，是高校开展财务活动的内在依据，决定着高校财务资源的投向与投量，影响到财务行为与财务效率。三是财务理念作为一种博弈重复进行的共有信念系统，在内外部环境没有出现剧变下自身不会轻易做出改变，形成的理念具有稳定性。

　　中国高校长期以来受计划经济下资金供给制，缺乏教育成本分担机制的影响，财务收入主要依靠财政拨款，收入来源非常有限，财务收入只能满足维持性支出需要，高校财务必须艰难地在年度内自求资金平衡，预算受到刚性约束，支出超收入难有其他资金来源予以满足。预算约束的刚性和收入来源的不足使高校难以像企业一样形成某种财务理念。如果一定要总结出这一特定时期的财务理念，那就是如何筹措资金，平衡预算。

　　随着教育体制市场化取向改革的不断深入，高等教育从精英教育向大众化教育转变，高等教育出现了大发展。在高校大发展的背景下，传统计划体制的资金供给制被打破。随着国家财力的增强，财政对高校拨款大幅度增加；在教育政策上实行了教育成本分担机制，学费收入在高校总收入中的比例大幅度提高，高校具有了一定的自我发展财力，但这些变化并不足以从根本上改变高校财务理念。在国家财力不足以支持高校大发展的同时，政府推出了利用银行贷款满足高校大发展资金需要的政策举措。高校可以利用银行贷款满足发展资金需要的政策举措使高校财务一夜间从硬约束转变为了软约束。同传统体制下的国有企业具有投资饥饿症一样，具有相同体制背景的国有高校追求外延扩张就有了现实的资金来源，高校也因原有的资金平衡模式的打破而形成了较为明确、清晰的追求外延扩张的财务理念。

　　二、外延扩张财务理念的根源

　　作为指导人们行为的理念总是在特定约束条件下，最大化其利益的理性选择的结果，国有高校形成外延扩张财务理念也正是相关约束条件共同作用的结果。

　　（一）产权虚置、责任不清是外延扩张财务理念的内在根源

　　在改革开放30年，国有高校得以大发展，财务收支规模扩大十多倍的今天，国有高校仍是一个收付实现制的事业单位。在理论上国有高校的产权属于国家，其产权是清晰的，但该由谁来履行所有者的职能是模糊的。如果说国有企业通过30年的改革最终明确了国资委代表国家履行所有者职责，国有高校至今没有明确到底该由哪一部门履行所有者职责，高校产权并没有在30年的改革开放过程中得到任何触动。产权虚置，没有明确的部门和人员约束高校决策者的财务行为，决策者也不知该对谁负责，其结果就是高校决策者对资金投入和使用行为不必承担责任，也无法获得奖励，财务行为与效率完全取决于决策者个人的决策能力和是否具有负责任的精神，取决于是否将财务效率放在决策者优先考虑的地位。如果决策者能充分地认识到财务效率对高校长远发展的重要性，本着负责任的精神与态度，决策者的个人素质可以有效抑制产权虚置的体制缺陷，采取合理的财务行为。但国有企业的无数事实告诉我们，依赖个人素质以抑制体制缺陷在局部、个体可以取得成功的同时，在全局、在整体上，产权虚置问题必会通过各种方式表现出来，追求外延扩张就是一种具体体现。目前高校高负债局面的形成可以说直接与产权虚置、对高校投资决策约束不足、高额债务政府最终会被迫买单相关。

　　（二）贷款发展是外延扩张的主要路径

　　高校作为事业单位，其收入来源主要是财政拨款、学费收入及其他创收收入等，这些本应受到硬预算约束。在硬预算约束下，因产权虚置而生的投资冲动受到了有效抑制，高校缺乏追求外延扩张的空间，产权虚置与硬预算约束实现了制度平衡。在收入来源不足以支持高校大发展的前提下，放开对高校的贷款控制，这破坏了原有的产权虚置与预算硬约束的平衡，使高校追求外延扩张有了现实的资金来源。允许高校贷款发展政策出台犹如打开了潘多拉盒子，在信息不对称、贷款责任不清的约束下，想对贷款重新加以控制变得非常困难，高校会采取各种手段绕过贷款控制以实现外延扩张目标，对高校贷款规模至今没有一个权威统计是对此最好的证明。

　　（三）高校资源分配政策是外延扩张的推手

　　高校学生培养过程具有团队生产的性质，存在着严重的信息不对称和学生培养质量难以测量等特性。受信息不对称和学生培养质量难以测量等影响，主管部门对高校的资源分配通常采用与学生数、教职工数、贷款规模等数量指标挂钩的办法，而难以与某种质量指标相结合。这一资源分配政策会刺激高校追求数量型发展，从而使自身在资源的争夺中处于有利地位，确保在有关主管部门的资源分配中“不吃亏”。在现实的资源分配过程中，教育资源分配与某种数量指标挂钩的结果总是会出现会叫的孩子有奶吃，数量扩张“不吃亏”等分配现象。

　　对教育资源的分配通常与学生数、教职工数、贷款规模等数量指标挂钩，基本没有与资金使用绩效相结合，这与资金使用绩效评价起步迟、评价指标不完善相关。目前对高校资金使用绩效评价正处于起步阶段，只是在专项资金使用中开展绩效评审，日常经费的绩效评审还处于摸索阶段，基本没有开始。专项资金绩效评审尽管已经开展了几年，也积累了较多的评审经验，评审内容也从专项资金使用完成情况向绩效实现程度演变，但毕竟还不成熟，同时在评审过程中各种博弈也对绩效评价产生影响，因而资金使用绩效与财政资金分配基本没有关系，这也刺激了外延扩张财务理念的形成。

　　（四）信息反馈与监督机制助长了外延扩张财务理念

　　从高校外部信息反馈与监督来说，高校外延扩张财务理念导致的财务行为尽管已引起了有关部门的注意，相关政策也处在调整过程中，如资金使用规范化加强，专项资金采用评审制度，对高校贷款规模的警惕与控制等，但这些政策调整并不足以改变高校外延扩张的财务理念。直接影响高校财务理念形成的产权虚置、责任不清、软预算约束、资源分配政策等不但没有实质性改变，相反，随着与贷款规模等数量指标挂钩的政府债务补偿政策的陆续推出，反而强化了外延扩张“不吃亏”的财务理念。

　　从高校内部来说，抑制外延扩张财务理念面临着体制性的障碍。在财务理念形成过程中，来自内部真实、准确的信息反馈与监督也非常重要，但这需要有相应的信息反馈与监督机制。一是高校内部财务信息并不完全透明，一般教职工并不清楚单位内部真实的财务情况，外延扩张财务行为也与其利益没有直接关系，因而既无法反馈有效信息，也缺乏监督积极性。二是就了解单位真实财务状况的少数人来说，尽管也会反馈信息和提出改进建议，但其作用非常有限。三是高校内部民主化与科学化决策机制没有有效建立，无法对投资决策起到有效的监督作用。

　　三、外延扩张财务理念导致不合理的财务行为

　　财务理念作为指导财务运作的共有信念系统，从根本上决定了财务行为，并通过财务行为具体表现出来。外延扩张财务理念会导致以下八个方面不合理的财务行为。

　　（一）重规模扩张轻内涵建设

　　自2000年以高等教育大发展作为刺激内需的政策实施以来，高等教育迅速从精英教育向大众化教育转化，教学设施、校舍面积、在校生数量等迅速增加，高校普遍出现了规模扩张冲动，财务资源主要投向了教学和辅助设施的扩张中，内涵建设投入不足成了较为普遍的现象。尽管对高校的贷款规模没有一个权威的数据，但相关的分析与调查表明高校贷款规模巨大。《2006年：中国社会形势分析与预测》社会蓝皮书透露：高校向银行贷款总量约在1 500亿至2 000亿元之间。《2007年中国教育蓝皮书》披露，到2006年底，全国高校贷款规模在4 500亿元到

　　5 000亿元。在国有高校存在如此巨大的贷款余额下，仅按期支付贷款利息就需要挤占非常大的一块教育经费，通过财政拨款、学费收入等筹措的资金在满足维持性支出和支付贷款利息以后，很难再挤出资金用于内涵建设。更为值得注意的是外延扩张形成资产在几年后需要的维修与维持经费将使高校财务陷入非常尴尬的境地，财务收入非常可能再次面临难以满足维持与维修支出需要的境地。

　　（二）重资金争取轻有效使用

　　随着教育体制改革，资金供给制的打破，高校理财自主权的扩大，高校的建设发展、教学条件的改善、教师收入水平提高等直接取决于资源的获取能力，各高校都非常重视各类资源的争取，特别是各类无偿的财政资源的争取。但高校在重资金争取的同时，相对轻视资金有效使用和使用绩效问题。高校近几年通过银行贷款取得了较快的发展，但也存在相当数量的银行贷款用于与教学没有直接关系的如宾馆、艺术中心等项目建设，资金使用绩效很差。随着改革开放后国力的增强，国家加大了对高校日常经费和专项经费的投入力度，但资金使用绩效存在的问题不少，专项经费使用普遍存在直接用于科研课题经费少、课题完成结题不及时、资金使用迟缓等问题。据审计署对教育部和所属9个单位2006年预算执行情况审计，发现所属某大学未经批准自行调整项目预算380万元；所属又一大学项目预算执行进度缓慢，造成财政资金914. 9万元多年闲置未用等情况。

　　（三）重资产购置轻资产有效使用

　　高校作为一个人力资本高度聚集的单位，相对具有较高的管理能力与水平和提高资金使用效益所必须的管理素质。但在高校财务资金的运作过程中，受各种因素的影响，一般较为重视各类资产的购置，且随着财务管理规范，审计监督的加强，资产购置的节约与规范普遍得到了重视，但购置的资产没有得到有效使用现象仍较为普遍，资产使用的有效性相对较低，闲置、浪费现象较为严重。据北京大学教育学院教育经济所对76所高校专题研究结论，76所高校的财务效率平均水平是6.9%，而在日本国立大学，这一比率在综合类院校仅有3%左右。

　　（四）重短期使用轻中长期规划

　　高校受长期的资金来源有限，收入只能满足维持性支出，缺乏发展性资金及财务管理水平不高等影响，尽管也都编制有中长期发展计划，但编制的中长期发展计划普遍存在着科学性、合理性不高，缺乏可操作性等问题。受制于缺乏有效的中长期计划的指导，资金使用更着眼于目前的需要，很少会考虑几年以后可能产生的负面影响，“头痛医头、脚痛医脚”的资金使用倒逼机制普遍存在，往往在完成任务需要时才提出资金使用申请，这使高校丧失了对资金有效配置进行科学论证的时间，增加了资源投入与中长期发展不相匹配的可能，极大地降低了资金使用效率。在高校资金规模日益扩大、可机动使用财力日益增加的今天，缺乏科学、合理的中长期计划对财务效率的不利影响日益显现。

　　（五）重传统节约轻科学决策影响

　　资金使用的传统节约是指资金使用过程通过加强财务管理、注意细节等形成的节约，如财产购置“货比三家”，办公室或教室“人走灯灭”，用水“人走水关”等。在高校财务资金与财产规模日益扩大，资源使用过程浪费继续存在，财务效率呈下降趋势的今天，注重传统节约仍具有现实的意义，但从影响财务效率提高的因素分析，更应注重资金投入决策的节约。可以说在目前的高校，投入决策的节约是最大的节约，决策浪费是最大的浪费。高校有限的资金用于配置何种教学与非教学资源，其流向、流量的科学、合理直接决定着财务效率的高低，决策失误导致的财务低效率不是靠传统的节约所能挽救的，其损失也不是靠传统节约能弥补的。目前高校在新校区建设过程中，纷纷投资建造高档艺术中心、培训中心、体育中心等场所，建成后出现“用不起”、“舍不得用”等现象就是不重视决策节约的最好体现。

　　（六）重形象轻绩效

　　受制于产权虚置、责任不清、监督不力等因素的影响，高校财务行为方面又一表现是在树立学校形象和资金使用绩效难以兼容时，在多少年不落后等思想指导下，更可能偏重于树立学校形象，而不是资金使用绩效。近年新浪、搜狐等网络媒体纷纷报道的某著名高校三层小楼建观光电梯，另一高校花几千万建一个校门，各高校纷纷花巨资修建高档艺术中心、体育场馆等现象很好地说明了这一点。

　　（七）重攀比轻学校自身实际

　　不同的高校由于其管理模式、学科特点等差异，本应导致资金使用的结构性差异，受制于缺乏科学、合理、有效中长期计划的指导，横向比较就成了确定高校资金投向的重要因素，其他高校的资源配置就成了自身投入决策的重要参考，高校之间存在着非常明显的攀比效应。高校在确定自身的资源投入时普遍会参照其他高校现有资源配置的情况，如果目标学校有高档的教学设施、办公场所、培训中心、体育馆、艺术中心等设施，投入决策时也普遍会认为应有类似场所，甚至应超过参照学校，而对是否符合学校的实际，建设完成后财务效率高低等则放在相对次要位置。

　　（八）财务部门的重视与使用部门相对轻视并存

　　外延扩张财务理念指导下的又一不合理的财务行为就是高校财务部门相对重视财务效率，而使用部门相对轻视。高校也同传统体制下的国有企业一样，在内部普遍存在着重资源的占有、轻资源有效使用现象。受制于产权虚置、责任不清、管理不到位等因素的影响，高校存在着资源使用绩效与部门、个人利益呈逆向调节的情况，即部门占有更多的人力、物力和财力。在可以减轻每人承担的工作量，有助于其更好、更快地完成承担的工作任务，并获得相应奖励的同时，资源的占用成本并不需要其承担。受此影响，校内有关部门首先考虑争取更多的人力、物力和财力资源，不管资源的使用绩效也就成了一个较为普遍的现象。

　　四、改变高校外延扩张财务理念应采取的措施

　　追求外延扩张的高校财务理念对财务效率的影响是显而易见的，要引导高校改变不合理的财务行为，提高财务效率，必须采取相应措施。

　　（一）完善治理结构，增强管理者的责任

　　治理结构的实质就是权利让渡与义务承担的均衡，如果义务的承担与权利让渡失去均衡，就可能出现经营者滥用所有者让渡的权利，其结果必然是降低财务效率，损害所有者的利益。国有企业作为改革的先行者，按照“产权清晰、权责明确、政企分开、管理科学”的十六字方针，在解决产权虚置方面作了非常有益的探索，也取得了非常明显的成效，为国有高校产权虚置、责任不清等问题的解决提供了参照。在国有高校产权虚置问题无法在短期内作出大的调整下，通过强化高校管理者责任，构建一个权利与义务相对应的治理结构以诱导外延扩张财务理念作出改变应为题中应有之义。国有企业改革成效明显的一个重要原因就是在按照市场原则扩大了经营者权利的同时，相应加强了责任。通过强化高校管理者的责任，可以有效增强校领导的责任意识、义务承担意识，最终修正其财务理念。

　　（二）硬化预算约束

　　国有高校的独特地位决定着产权虚置的解决、管理者责任强化有一个相对较长的时间过程，因而必须硬化预算约束以恢复高校的财务均衡。对贷款发展政策作出明确的调整，不但要将贷款规模控制在可控的范围内，且必须对贷款的使用方向与范围作出严格的限制。为使硬化预算约束真正落到实处，相关的硬化预算政策必须得到严格执行，否则硬化预算约束就成了一句空话，外延扩张财务理念也无法得到有效抑制。

　　（三）建立与完善绩效评价制度

　　要提高财务效率，诱导高校财务资金投向，必须建立与完善资金使用绩效评价机制。一是需要在总结专项资金绩效评审经验教训的基础上，进一步完善专项资金绩效评审制度，在专项资金评审制度中更多增加业绩的内容。二是要尽快地建立日常经费绩效评价制度，通过资金使用绩效的评价制度以诱导高校资源的投向。三是进一步规范资金使用绩效评价过程，尽可能地减少评价过程可能出现的博弈行为，保证评价结果的真实性和有效性。四是通过制度规定高校内部必须进行资金使用绩效评价。高校内部资金使用绩效评价相对于外部评价来说具有许多的优越性，可以较为有效地解决信息不对称、业绩指标难以量化等难题。

　　（四）探索与绩效适度挂钩的资源分配机制

　　资源分配作为动力机制，对财务行为起着重要的诱导作用。要在建立与完善绩效评价制度的基础上，探索经费分配与数量、业绩等综合指标相挂钩的办法，或者在以数量指标为主的同时，适度进行业绩修正。在外部调整经费分配办法以诱导高校抑制外延扩张的同时，在高校内部模拟市场化运行，实行经费分配、资源占用与使用绩效挂钩制度，对资金使用绩效高的部门，在经费分配时给予更多的照顾与倾斜。为使校内使用部门更为重视资金使用绩效，也可以将部门和个人利益适度与绩效挂钩。

　　（五）增强决策的科学化与民主化

　　在高校发展到一定阶段，收入来源多样，资金规模迅速增加的背景下，决策的科学化、民主化对提高财务效率起着非常重要的作用。用决策的科学化、民主化规范与限制领导者的决策权力，规范决策行为，以提高财务效率。

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