众所周知，决定企业竞争力的五大要素是时间、质量、成本、服务和环保，由于“电”这种产品的质量、服务、时间难以出现明显差异化的特点，单个水电企业未来的竞争优势很大一部份将不可避免的集中在成本优势和环保优势上。环保优势要依赖于社会节能技术、新能源发电技术的进步。就单个水电企业来说，可以选择出现的新技术，但自身独立去开发一种新发电技术难度可想而知，因此，成本优势更是重中之重。对一个既定的水电项目而言，其投产后成本的80%以上都由投资建设阶段决定；运营期运营成本改善会有一个极限幅度，在这个幅度内，改进的逐步增加最后可能会达到收益递减点，最后使得降低成本异常艰难。因此，要想产生更大效益，则要力图从根本上避免成本的发生，需要在项目决策、设计、施工阶段贯彻效益观念、实施投资成本控制。

　　一、项目投资控制的发展历程

　　我国项目投资控制的自主要求毕竟起步较晚，是伴随着我国项目建设投资体制改革而逐步产生和发展的，大致有这么三个阶段。

　　第一次改革开始于改革开放，核心以实行“拨改贷”作为全面经济体制改革的突破口，1985年1月起，“拨改贷”在全国国有企业各行业全面推行。开始运用经济手段，引入竞争机制和责任制，是对由国家拨款明显存在经济责任不清、资金效益低的弊端所作出的关键性改革。

　　第二改革始于1993年11月，党的十四届三中全会通过了中共中央关于建立社会主义市场经济体制若干问题的决定，核心是实行项目法人责任制，建立项目资本金制度和投资风险责任，项目法人对项目的筹划筹资、建设直至生产经营、归还贷款本息和资产保值增值全过程负责。

　　2004年7月关于投资体制改革的决定出台，标志着第三次改革全面突破，核心是对落实企业投资自主权迈出关键一步，政府对企业投资项目根据具体情况分别实行核准制和备案制，一律不再审批。开始明确工程咨询、投资项目决策、设计、施工、监理等部门和单位应有相应的责任约束，建立投资责任追究制度。

　　在这个变化过程中，逐步引入了招标制、合同制、监理制的运作，项目法人对建设过程管理不断得以强化，管理能力逐步提高，投资控制的重要性不断提升，但鉴于水电项目的复杂性，仍有一些不足值得探索。

　　二、当前水电投资控制存在的问题

　　1、存在重规模轻效益现象

　　以规模论企业，加之水电发展项目资源争夺激烈，导致投资决策不可避免地产生重规模而轻效益的观念，项目经济评价功能难免被弱化，出现按可研立项审批标准倒逼项目可研指标、投入产出倒挂现象。为通过立项审查，对未来收益预估最大化，对成本费用预估保守化，使在经济上本不太好的项目变为纸上可行；在识别机会与威胁时，更多的是强调机会，不提威胁或对威胁轻描淡写。如对宏观环境分析，很少提需求是否会遇到经济周期性特点而不利的情况，对行业内企业数量和力量的快速增长变化与整体电力需求增长的矛盾分析不够，分析考虑市场供需结构变化对发电未来盈利能力的不利影响不够。

　　2、项目前期工作深度不够

　　据分析，项目投资的80%由规划、设计阶段决定，20%由建设阶段决定。由于建设单位专业能力等因素限制，水电项目的坝址选择、淹没区域、淹没实物指标、地质条件的取得、分析，库区、大坝区地质勘探、地质实验等，都必须依靠设计单位、人员的力量。规划设计单位、设计人员是影响水电项目造价的决定性因素，如何使这个不同利益主体的行为与建设单位利益一致，是一个需大力开拓的创新性工作。在一些项目建设过程中，由于前期设计深度不够，地质处理费用大幅增加。

　　同时，水电建设中存在“三边”工程，即是实行“边勘测、边设计、边施工”的模式。甚至为了争取工程形象进度，违背工程建设基本程序，在目标中不顾实际推进工程，出现现场“等设计图纸征地、等设计图纸招标、等设计图纸施工”“三等”现象。这样缺乏必要的论证，无法就具体子项目认真分析投入、产出的效益关系。各阶段研究深度不够就实施，必然缺少对存在或潜在风险进行识别，在施工过程中的不可预见性、随意性较大，不可避免会加大投资成本和投资风险。

　　3、考核机制存在缺陷

　　目前对工程项目的考核，从各个层面看，都以工期（进度）为主要业绩考核内容，而投资控制考核内容占比较低，或者一句话控制在执行概算内。这源于工期的可见性和可量化性、容易衡量性，效果也最明显。而在投资控制方面，因概算源于对一定装机规模、地质构造和库区淹没下的机电设备、土建工程量、淹没实物补偿各投资的预计，概算按工程性质、作用分类编制，编制办法基本上是计划经济模式，一般采用统一的国家和行业定额及费用标准，再加上设计深度没有达到规范的要求，其本身的科学性难以有效评价，也无法细致某个具体工程，致使设计概算难以真实反映项目的成本，特别是难以反映单位工程和分部分项工程的成本，从而实施过程中投资控制考核难免成了空中楼阁。在此情况下，建设管理者首保工期进度与施工期安全、二保质量，成本当然靠边站也就无可奈何。

　　4、建设单位专业控制能力不强

　　水电项目的建设工程管理，涉及专业面广。建设单位现场管理近几年尽管得到加强，但工地现场管理人员无论从数量、质量上看，依然难以满足工程控制的需要，尤其在在各个具体专业面上，完整的参与两个以上项目的从立项、现场建设管理到竣工整个阶段的一线专业人员不多，没有一支有丰富业务经验的专业技术队伍，而施工单位因往往身经百战。因各个业务面缺少可和施工单位进行有力业务谈判的专业人员，往往是被动应对施工单位提出的各种要求，出现建设单位被施工单位牵着鼻子走的窘况，这不得不说是一种遗憾。

　　5、开发环境变化投资控制难度加大

　　随着社会的发展进步，民生的重要性提高。2006年出台的《大中型水利水电工程建设征地补偿和移民安置条例》，对移民搬迁、耕地补偿等费用上做了大幅度修正，是移民资金大幅攀升的直接原因，同时移民诉求变化等因素也增加移民投资。淹没实物指标较大的水电项目，受政策或移民诉求变化影响最大。

　　2008年起实施的耕地占用税暂行条例，也大大增加了水电投资成本。一是耕地占用税标准大幅度提高。平均增长幅度在5倍左右。且基本农田在新的基本标准上加征50%。二是征税范围大幅度扩大。由耕地扩展到林地、牧草地、农田水利用地、养殖水面及渔业水域滩涂等其他农用地建房或者从事非农业建设的用地。

　　三、加强项目投资控制的建议

　　项目投资控制是项目财务管理的主要任务之一。投资控制真正关键在于解决两个问题：一是某项具体工程或其某个子项目要不要做，二是其合理的工程量应该是多少。要回答好这两个问题，远远超出了财务人员力量，它不仅需要业主各个专业面的力量，更需要设计、监理等外部单位的力量，也需要良好建设管理机制来保障。

　　1、提高项目前期工作质量

　　水电的规划包括装机容量、坝址、枢纽布置一经决定，淹没区域也就不可改变，项目投资额和风险基本不可改变，“后天”努力，对弥补项目的“自然缺陷”或“先天不足”的作用极微，这就需要在项目可研、项目评估、勘测、初步设计等阶段开展大量的、艰苦的、细致的研究、分析、管理工作，降低项目自然的不利因素，对投资项目前期论证、方案优化、外部建设条件等做出原则性规定，引导新项目前期规划、可研、设计中更关注项目效益评价。以自然条件制约程度相对较低、地理位置适中、经济指标较好为前提评价工作的评价重点。避免人为、主观制约因素的产生，减少社会、经济、技术、管理等方面的风险影响。

　　2、完善公司治理与项目考核机制

　　完善投资管理制度和决策程序，建立投资准入门槛。对项目投资回报率设立最低标准，低于此标准原则上不准投资；对投资项目前期论证、方案优化、外部建设条件等做出原则性规定，引导新项目前期规划、可研、设计中更关注项目效益评价。

　　完善考核机制，加大投资控制的考核力度，落实责任追究制，以促进经营管理层真正重视发展方式转变，更关注项目经济可行性。可考虑结合项目竣工决算审计和后评估对项目前期工作质量进行专项评价，并与责任人的考核挂钩。

　　3、提高建设单位对利益博弈关系协调管理的能力

　　建设单位（业主）对工程建设的四控制（进度、质量、安全、投资）管理，实质是一种复杂的利益关系协调管理。包括与政府各部门、移民、设计单位、监理单位、施工单位的复杂关系协调管理，这其中除了合同关系外，还需政府公信力、国家法规政策和设计、监理、施工单位的能力、诚信度和社会大环境来支撑。无论关系如何，在各种利益博弈中，真正对投资控制有自主需求的只有业主，而决定性能力却在设计、监理等其他单位手中。为此，业主需要有发现问题的能力，这需要各专业面都有适量的精通业务（理论与实践经验具丰富）的专业人员，才有可能在这种关系博弈中掌握一定主动权。

　　工程现场组织机构、岗位配备要符合工程建设实际需要。工程建设与电厂运营完全不一样，电厂运营的水调、电调和设备的状况管理，摸得着、看得见，风险相对可控；水电工程建设周期长、投资规模大、具有复杂性、系统性、不可预见性，建设实施过程中存在技术难题、管理问题，也会存在一些社会问题，核心是进行不断的利益博弈，且一次性不可逆转。为强化现场工程掌控能力，以减少投资风险发生的机率，要合理设置、配备现场招标管理（工地发起）、计划合同、工程造价、审计、工程、移民、财务、甚至法律等机构、专业人员。

　　4、发挥设计、监理等的作用

　　投资控制必须要落实在设计优化、设计变更、进度控制、招投标、合同管理、资金筹集与支付方式时点等环节中，这些只有设计单位、监理单位、业主甚至施工单位的全面参与，才能真正起作用。因此，需要研究制定怎样的激励约束机制，并把机制落实在合同管理中，以发挥这些外部单位尤其设计监理的在投资造价控制的作用，这方面机制如何突破任重而道远。

　　5、提高合同执行风险防范能力

　　水电建设复杂性、不可预见性，造成施工中不断出现新的情况，工程实施中实际情况超出合同范围情况常有发生。实践过程中，想曾经实行固定总价承包合同模式，想以此来规避不可控风险、实现投资控制。但施工单位有各种手段实现风险最终仍须由业主承担，总价合同也被突破，也未能解决大量补充协议问题，这也间接证明了水电工程项目投资控制复杂性。

　　基于此种现实情况，要高度重视招标文件的重要作用。招标文件含商务与技术两方面，内容的深度和广度远超合同文本，招标文件的内容描述若更完整、全面、规范，一是对投标报价和投资控制大有帮助，二是能为解决合同纠纷、解决一些异议问题提供依据。而目前，公司这方面力量包括人手是远不够的。

　　工程计量是合同结算的基本依据，最终影响着投资额。现场工程计量是监理的职责范围，业主具备一定的工程计量能力，并不是去替代监理的职责，而是一种合同结算风险防控的必要措施。现场缺少有经验的计量人员，也就少了监控合同量风险的一种手段。

　　6、依靠政府推进移民工作

　　移民难度和困境源于移民人数多、国家政策变化、移民法律政策和移民的诉求变化，移民抵触大的真正症结是对离开故土、未来利益能否保障的未知恐惧，解决此问题，只能是经济手段为主、政策宣传为辅，解决好移民的后顾之忧，才能有良好的移民工作局面。

　　积极依靠各级政府在移民工作中的主体作用，理顺移民工作关系，促使政府责任与行动到位，形成移民工作合力，减少自然的、客观的或人为的风险因素影响，是促进移民工作实施向好的趋势发展的唯一依靠，问题在于有何好的措施推进政府的工作，是移民工作要研究突破的任务。

　　总之，水电项目投资控制是一个复杂的系统工程，正确处理好投资与效益的关系，加强水电项目投资控制，是提高水电项目盈利能力的关键所在，也是一项需长期不断探索的任务。