摘要：文章简要阐述了内部控制国际理论的演变及国内建设的现状，并探讨了预算管理的重要意义，在此基础上分析了内部控制构建和预算管理实施之间的关系，并对实际管理工作中强化预算管理应注意的个别问题提出了有益的建议。

　　关键词：内部；控制；预算；管理

　　为了加强和规范企业内部控制，提高企业经营管理水平和风险防范能力，促进企业可持续发展，中国石油化工集团自进入新世纪以来，在充分吸收国际内部控制研究理论最新成果和国内外先进企业内部控制管理经验教训的基础上，投入大量人力财力对自身的内部控制进行规范化、系统化、合理化、制度化建设，取得明显成效，并且还在不断完善和进步。笔者作为一名中石化基层的管理人员对此深有感受，并且认为加强内部控制，必须强化预算管理，强化预算管理，必然加强内部控制。

　　一、内部控制

　　（一）国际内部控制理论的发展

    内部控制是十八世纪产业革命后，企业规模化和资本大众化的结果。其理论发展大致可分为四个阶段：

    一是内部牵制阶段。

　　其主要特点是以任何个人和部门不能单独控制任何一项或一部分业务权力的方式进行组织上的责任分工，每项业务需通过正常发挥其他个人或部门的功能进行交叉检查或交叉控制。

    二是内部控制被划分为内部会计控制和内部管理控制阶段。

    三是内部控制结构三要素阶段。该阶段指出内部控制结构具体包括三个要素：控制环境、会计系统、控制程序。该阶段正式将以前作为外部因素的控制环境纳入内部控制范畴，不再区分会计控制和管理控制。

    四是内部控制结构五要素阶段。该理论将内部控制分为五个要素：控制环境、风险评估、控制活动、信息与沟通、监控。控制环境是其他控制要素的基础，风险评估是规划控制活动的前提，控制活动是对风险评估结果的对策，风险评估和控制活动必须借助信息与沟通，监控是对整个内部控制的评价和促进。

　　（二）我国内部控制的建设现状

　　尽管我国一些海外上市的企业，比如中石化，已经开始按照国际准则进行企业内部控制体系建设，但我国企业内部控制体系建设总体处于起步阶段，国内一直没有统一的内控规范，由于缺乏统一的基本规范，加上一些上市公司内部控制意识淡薄，也出现了一些企业内部控制失效甚至舞弊的案件，损害了投资者利益，在市场上造成了恶劣影响。针对这些问题，2007年3月2日，财政部会同有关部门成立的企业内部控制标准委员会公布了《企业内部控制规范———基本规范》和17项具体规范的征求意见稿。2008年6月28日，基本规范正式发布，新发布的基本规范与包括COSO报告在内的世界领先的内部控制框架在所有主要方面保持了一致。此次基本规范的印发，标志着企业内部控制规范体系建设取得重大突破。该基本规范列举了内部控制措施，一般包括：不相容职务分离控制、授权审批控制、会计系统控制、财产保护控制、预算控制、运营分析控制和绩效考评制等。从而明确了预算管理工作就是一种内部控制。

　　二、预算管理

　　推行全面预算管理是发达国家成功企业多年积累的经验之一，对企业建立现代企业制度、提高管理水平、增强未来竞争力有着十分重要的意义。

　　（一）预算的概念

　　预算，是指企业结合生产经营目标及资源调配能力，经过综合计算和全面平衡，对当年或者超过一个年度的生产经营和财务事项进行相关经费、额度的测算和安排的过程。企业预算一般包括经营预算和财务预算。经营预算描述了一个企业获取收入的活动，包括：销售、生产、存货活动。经营预算的最终成果是一份预计损益表。经营预算包括销售预算、生产预算、直接材料采购预算、直接人工预算、制造费用预算、销售和管理费用预算、期末产成品存货预算、产品销售成本预算等组成。财务预算描述了预计现金的流入和流出，以及总体财务状况。

　　预计的财务状况就是一份预计资产负债表。财务预算包括资本支出预算、现金与预算和预计资产负债表。经营预算是编制财务预算的前提。

　　预算管理活动就是预算编制、预算分解、预算执行、预算分析和考核评价的全过程。

　　（二）预算管理的意义

　　预算是建立在历史数据、经营与财务计划和对未来各种因素变化可能性预测的基础之上的。其作用如下：

    1.承载了企业整体的经营目标通过各种决策活动，企业有了生产经营整体奋斗目标，但这一目标的实现需要通过全面的预算管理工作来落实。

　　全面预算的编制不论是以企业目标中的利润目标为起点，还是以市场销售收入目标为起点，企业年度预算方案都应当符合本企业发展战略、经营目标和其他有关重大决议，反映本企业预算期内经济活动规模、成本费用水平和绩效目标，满足控制经济活动、考评经营管理业绩的需要。都反映了企业为实现可持续发展这一最终目标而追求的经济效益目标。企业想要可持续发展，就需同时实现经济效益和社会效益的目标，但经济效益才是一个企业能够存在的根本，才是社会效益目标能够实现的保证。

　　2.明确了企业内各个单位、部门甚至员工的经营奋斗目标企业整体经营目标的实现，需要企业各部门、单位、员工之间的协同努力，只有与企业整体经营目标相一致的各个部门、单位、甚至个人的分目标得以实现，企业的整体目标才能得以实现。企业预算管理系统可使企业总体奋斗目标得以分解、落实，使各部门、单位以及工作人员清楚地认识到各自的具体任务，通过严格预算执行，实现各自的分目标，从而企业的整体目标得以实现。

　　3.控制经营活动，提高经营效率

　　全面预算可以看作是企业在年度经济业务开始之际根据预期未来计划的结果对全年经济业务所做的授权批准。企业应当以年度预算作为预算期内组织、协调各项生产经营活动和管理活动的基本依据，可将年度预算细分为季度、月度等时间进度预算，通过实施分期预算控制，实现年度预算目标。当计划预算内的各种业务活动实际发生时，控制和处理都会相对简便顺利，经营效率也会因而提高。

　　4.增进沟通和协同

　　企业预算的编制是从全局出发，围绕企业总体目标，协调各部门和单位工作的结果。它可以促使各部门和单位管理人员检查自身的活动和其他各部门活动之间的关系，充分了解估计其他单位、部门发生及可能发生事件对自己部门的影响，以及自己部门可能对其他单位、部门的影响，从而加强同各部门和单位的联系，使各部门和单位的工作得到协调，以保证企业整体目标的实现。

　　5.业绩考核提供参照依据

　　通过对各部门和单位完成企业预算情况的分析，可以考核他们经营业绩的好坏，找出原因，分清责任，以便制定改进措施，提高工作质量。

　　三、内部控制和预算管理的关系

　　通过以上对内部控制和预算管理的简单阐述，可以看出：预算管理是内部控制中的一部分，加强预算管理是保证内部控制有效实施的一个有力的手段；健全的预算管理能够促进企业内部控制的有效实施，而企业内部控制的实施水平又在一定程度上影响着预算管理的水平。

    （一）预算管理的目标也是企业内部控制所要追求实现的目标预算管理承载着企业的整体目标，而内部控制的最终追求就是实现企业的发展战略，预算管理与内部控制的目标方向是一致的。换句话说，内部控制就是为了实现企业的预算管理目标，全面预算对内部控制有一定的统驭作用。

　　（二）全面预算管理是企业内部控制的神经，其它内部控制措施要围绕全面预算管理来系统落实内部控制的措施涉及不相容职务分离控制、授权审批控制、会计系统控制、财产保护控制、预算控制、运营分析控制、绩效考评制等，它们相互配合、相互关联，形成企业的管理控制网络。由于全面预算管理是能把组织的所有关键问题融合于一个体系之中的管理控制方法，在这个管理控制网络中，预算管理控制应处于核心地位，其它控制措施都是围绕预算管理，为实现预算目标来发挥效能的。有了预算管理体系，其它内部控制措施才能更好地统一为企业内部控制，实现企业的发展战略。

　　四、强化预算管理应注意的问题

　　（一）预算管理要形成“全员共识”

    预算管理工作不只是上层管理人员所关心的工作，是需要中层管理人员和基层员工全员参与的一项管理工作，只有上层、中层和基层对企业整体目标和各自所应承担的目标任务形成共识，方向一致，预算管理才能实现良好的经营效果，否则，预算管理的效果会大打折扣。在现实的预算管理工作中，确实存在发生上下达不成共识的情况，上层管理者由于预算指标的压力，就将预算指标的压力简单的通过预算分解层层传递，程序过于保密，而且对这样的决定往往对下级不做出合理的解释，硬是通过自己的权威来让下级服从，不认真听取下级的呼声，结果只会导致下级失去对上级及企业的责任心，不认真执行企业预算，最后只是一心算计如何从上级多搞钱、花钱，甚至导致预算管理完全失效，影响企业目标的实现。

　　（二）要严格预算管理工作的业绩考核及奖惩

    企业预算管理部门应当定期组织预算执行情况考核，并根据预算执行情况奖惩制度，严格落实奖惩措施，以提高预算管理工作的严肃性。只有全员严肃对待预算管理工作，才能严格执行预算，才能实现单位、部门分解预算目标，从而企业的整体目标也才能得以实现。一旦考核奖惩不力，就会让努力追求预算目标实现的单位、部门及员工受到伤害，让其对上层管理者及预算管理体制丧失信心，从而使预算管理流于形式，最终不利企业最终目标的实现。

　　（三）预算指标不能作为业绩考核唯一标准

    在现实的业绩考核工作中，预算目标指标往往作为衡量实际完成指标的标准，但由于预算是对计划预测的量化，往往与实际情况有或大或小的差异。因此，对于个人或部门的业绩考核不能呆板地根据实际业绩与预算目标的对比来决定，而主要要通过实际业绩与以前的业绩以及内外环境的对比来决定，并把现实的战略机会和困难的因素考虑进来。

　　这样才能保证考核结果的公平、公允和公正，保证被考核的单位、部门及人员心悦诚服地严肃对待预算管理。

　　（四）预算管理体系不只是下传经营压力的工具

    在很多时候，预算管理被一些管理层只是当成了自身的减压工具，通过预算分解的功能层层传递压力，来逃避压力和责任。根据通用电气前CEO杰克·韦尔奇对预算管理的理解，一种好的预算体制，应能让预算管理工作变成业务部门和总部之间的对话，共同关心现实世界的机遇和困难，共同来发现所有可能的业务增长的机会，分析经营环境中真正的障碍，在他们的对话中双方将共同确立一个增长目标，也就是一个充满了创意和灵感的关于明年工作的“运营计划”，而作为目标的数字也是双方共同认可的，一个所谓反映“最大努力”的目标数字。

　　（五）预算编制不能过于单纯依赖历史数据

    在现实的管理工作中，有部分企业单位编制预算、分解指标过于简单，往往依据上一年度实际发生的收入、成本、利润数据，增加或减少几个百分点就当作下一年度的预算管理目标，而不是在企业战略的指导下，以上一年度实际状况为基础，结合本企业业务发展情况，综合考虑预算期内经济政策变动、行业市场状况、产品竞争能力、内部环境变化等因素对生产经营活动可能造成的影响，根据自身业务特点和工作实际编制相应的预算。导致预算与实际情况偏差过大，要么预算目标很难实现，要么实现的预算目标只是他们力所能及的一小部分。

　　预算管理就是一种内部控制，强化预算管理，就必须加强内部控制，就必须运用内部控制的理论来指导预算管理的有效实施。

    [参考文献]

    ［1］（美）杰克。韦尔奇。赢［M］。中信出版社，2005。

　　［2］郑莹。以全面预算管理为核心加强企业内部控制［J］。商业现代化，2007（32）。

　　［3］朱荣恩。内部控制评价［M］。中国时代经济出版社，2003。

　　［4］经营分析和信息技术［M］。中国财政经济出版社，2004。