[摘要] 中国特色社会主义市场经济建立发展阶段，国家审计宏观调控作用的内涵丰富，可从其涵义、地位和特征去理解、认识和把握。国家审计在加强和改进宏观调控中发挥作用应当坚持正确的原则。国家审计在宏观调控中的作用主要通过审计工作法定文件、审计专项调查报告和审计综合报告信息的形式展示。国家审计主要通过实施项目审计、开展专项调查和综合分析研究的途径，实现和发挥其在加强和改进宏观调控中的监督性、服务性和建设性作用。当前，进一步充分发挥好国家审计在加强和改进宏观调控中的作用，必需创新国家审计的思想理念、管理体制、法规制度、运行机制、现代关系和职能作用。
随着中国特色社会主义市场经济体制的发展健全和《审计法》的修正完善，我国国家审计在加强和改进宏观经济调控中的作用问题亟待大家深入研究。本文试图对国家审计宏观调控作用的内涵和国家审计在宏观调控中的主要作用进行探讨，同时提出充分发挥国家审计宏观调控作用的对策构想。
一、关于国家审计宏观调控作用的内涵
（一）涵义理解。
探讨我国国家审计宏观调控作用的内涵，首先需要对国家审计、宏观调控、国家审计宏观调控作用的涵义有一个粗浅的理解。
1、所谓国家审计，亦可称为政府审计，一般可理解为：按照《审计法》的规定，国家在国务院和县级以上地方人民政府设立的审计机关，即国家（政府，下同）审计机关遵循法定职责权限和程序，依法独立实行的审计监督。
2、所谓宏观调控，亦可称国家宏观经济调控管理，一般可理解为：国家运用宏观经济政策措施对宏观经济（即国民经济的总体活动）运行所进行的调节和控制，是国家通过调整所掌握的某些经济变量（如财政预算收支和金融货币供应等）来影响市场经济（即市场在经济资源的配置中起基础性作用的资源配置方式）中各种变量的取值，进而影响微观经济（即单个经济单位的活动及相应的经济变量）行为的政策过程。
3、所谓国家审计宏观调控作用，亦可称国家审计在宏观经济调控管理中的作用，一般可理解为：国家审计机关通过依法实行审计监督制度，对国家在运用宏观经济政策措施控制调节宏观经济运行过程中所应发挥的积极影响作用。
（二）地位认识。
探讨我国国家审计宏观调控作用的内涵，应对国家审计在加强和改进宏观调控中的地位有一个基本的认识。
1、国家审计是宏观调控的重要手段，在加强和改进宏观调控中占据必要地位。在我国现行宏观调控体系中，国家审计属于其监督保障系统的重要组成部分，是加强和改进宏观调控的重要手段之一。“十五”时期我国加强和改善宏观调控的成功实践经验告诉我们，要坚持把着重运用经济和法律手段作为搞好宏观调控、促进科学发展的主要方式，对于那些违法违规的经济行为，着重运用法律手段来加以规范和约束。国家设立专门的审计机关，依法独立对经济违法违规行为进行监督制约，进而推动宏观经济规范运行。国家审计这种地位和作用是其他有宏观调控职能的部门（如财税、金融等）不可替代的，也就是说，国家审计在加强和改进宏观调控中占据必不可少的地位。
2、国家审计是宏观调控的间接力量，在加强和改进宏观调控中处于辅助地位。发展社会主义市场经济，客观要求市场在经济资源的配置中起基础性作用，只有当市场出现失灵或偏差状况，才可由政府及其宏观调控部门依靠和借助市场机制发挥宏观调控的主导作用。国家审计虽然是国家综合经济监督部门，但不属于宏观经济调控部门，不直接实施宏观调控，只是国家宏观调控的一支间接力量，在加强和改进宏观调控过程中处于间接和从属的辅助地位。
3、国家审计履行国家经济监督职能，在加强和改进宏观调控中拥有法定地位。国家审计作为国家专设的综合经济监督部门，依法履行国家经济监督职能，自然包含对国家宏观经济的监督。制定《审计法》的目的是为了加强国家的审计监督，维护国家财政经济秩序，提高财政资金使用效益，促进廉政建设，保障国民经济和社会健康发展。可见，国家审计在加强和改进对“国家财政经济”和“国民经济”的宏观调控中具有法定监督职责权限和法定地位，应当发挥法定职能作用。
（三）特征把握。
探讨我国国家审计宏观调控作用的内涵，有必要认识把握其监督性、服务性、建设性、间接性和独立性等特征。
1、监督性。即国家审计通过履行审计监督基本职能，特别是通过对各地区、部门、单位、项目的全面审计，实现对整个宏观经济活动的监督制约，因而发挥其在加强和改进宏观调控中的监督性作用。
2、服务性。即国家审计通过监督手段实现为宏观经济调控服务的目标，特别是通过开展以服务宏观经济调控为主的专项审计调查，更能体现其在加强和改进宏观调控中的服务性作用。
3、建设性。即国家审计通过收集汇总分析研究审计和专项调查结果情况，特别是站在宏观的高度提出审计综合报告信息，为加强和完善宏观经济调控管理建言献策，从而发挥其在宏观调控中的建设性作用。
4、间接性。即国家审计不直接实施国家宏观经济调控，而是通过监督、调查、服务、参谋和建议等方式间接性地发挥其对宏观调控的积极影响作用。
5、独立性。即国家审计在加强和改进宏观调控中的监督、服务和建设性等作用，是由国家审计机关在依法履行职能中独立自主发挥的，因而是具有超脱独立性质的高层次宏观职能作用。
二、国家审计在宏观调控中的主要作用
（一）作用的基本原则。
国家审计在加强和改进宏观调控中发挥作用，要贯穿“依法性、经济性、宏观性”这三条主线，坚持遵从依法独立审计、遵守市场经济规律和遵循宏观调控经验等基本原则。
1、遵从依法独立审计的原则，不超越审计职权。国家审计在宏观调控中发挥作用，必需遵照国家政策法规的规定，在审计法定职责和权限内独立实行经济监督，从而发挥其对宏观经济调控的作用。
2、遵守市场经济规律的原则，不违背市场规律。国家审计在宏观调控中发挥作用，必需遵守社会主义市场经济规律，在主要依靠市场主体和充分发挥市场配置资源的基础性作用的条件下，通过正确履行职能，发挥其对宏观经济调控的作用。
3、遵循宏观调控经验的原则，不影响调控效果。国家审计在宏观调控中发挥作用，必需遵循国际尤其是我国宏观调控的成功经验，如坚持把着重运用经济和法律手段作为搞好宏观调控的主要方式，对那些由市场支配的经济行为着重用利率、税率和价格等经济杠杆来合理调整利益关系，对那些不合理的行政干预引发的突出问题要采取必要的行政措施来加以纠正和引导；把推进结构调整和转变增长方式实现总量平衡作为搞好宏观调控的重要着力点；把深化改革和完善体制机制作为搞好宏观调控的重要保障等。在此基础上，把宏观调控经验与审计实践紧密结合起来，努力提升国家审计宏观调控质量，保障国家宏观经济调控取得实效。
（二）作用的表现形式。
国家审计在加强和改进宏观调控中的作用，主要通过审计工作法定文件、审计专项调查报告和审计综合报告信息等形式予以表现。
1、审计工作法定文件。即国家审计通过审计工作法定文件展现其在加强和改进宏观调控中的作用。一是国务院和县级以上地方人民政府每年向本级人民代表大会常务委员会提出的审计机关对预算执行和其他财政收支的审计工作报告。二是国务院和县级以上地方人民政府向本级人民代表大会常务委员会提出的关于审计工作报告中指出的问题的纠正情况和处理结果的报告。三是审计署对中央预算执行情况和其他财政收支情况进行审计监督，向国务院总理提出的审计结果报告；地方各级审计机关对本级预算执行情况和其他财政收支情况进行审计监督，向本级人民政府和上一级审计机关提出的审计结果报告。四是审计机关按照法定程序提出的审计机关对审计事项的审计报告。五是审计机关对违反国家规定的财政财务收支行为依法在职权范围内下达的审计决定书，或者向有关主管机关提出的处理处罚意见，以及审计机关认为对直接负责的主管人员和其他直接责任人员依法应当给予处分而提出给予处分的建议（审计建议书）。六是审计机关依法向政府有关部门或者向社会公布审计结果的文件（审计结果公告）。七是关于领导干部经济责任审计结果报告等法定文件。八是其他有关审计法定文件。通过这些具有一定法律效力的审计工作法定文件的制定报送和落实执行，体现国家审计在加强和改进宏观调控中的监督、约束和警示作用。
2、审计专项调查报告。即国家审计通过专项审计调查报告展现其在加强和改进宏观调控中的作用。一是关于国家宏观经济政策法规贯彻执行情况的专项审计调查报告。二是关于国家重大经济决策措施贯彻落实情况的专项审计调查报告。三是关于国家财政收入（包括税收和非税收入）征收管理效果情况的专项审计调查报告。四是关于国家公共资金（包括中央转移支付资金、环境保护资金、科技教育资金、社会保障资金及重点项目建设资金等）分配管理使用效益情况的专项审计调查报告。五是关于国有金融机构信贷资金和政府外债资金管理运用效益情况的专项审计调查报告。六是关于国家资源节约管理利用和生态环境保护治理情况的专项审计调查报告。七是关于人民利益（包括农业和农村投入、城镇居民和农民的收入及生活质量健康水平等）保障提高情况的专项审计调查报告。八是关于国有企业改革发展和结构优化升级情况的专项审计调查报告。九是关于领导干部任期履行宏观经济调控职责和重大经济决策措施落实情况的专项审计调查报告。十是其他有关宏观经济调控情况的专项审计调查报告。通过这些具有一定质量水平的审计专项调查报告的撰写报送和被采纳利用，体现国家审计在加强和改进宏观调控中的服务、保障和推动作用。
3、审计综合报告信息。即国家审计通过审计综合报告信息展现其在加强和改进宏观调控中的作用。一是审计署和地方各级审计机关定期（如每个年度）或不定期就全面收集汇总的各项审计结果情况向党和政府领导机关提交的有全面情况、有成效总结、有问题揭示、有原因分析、有对策建议的综合审计报告。二是审计署和地方各级审计机关就全面收集汇总的各项审计调查情况向党和政府领导机关提交的审计调查综合报告。三是各级审计机关就行业（领域、部门、项目、资金）审计和调查情况向党和政府领导机关提交的行业审计和调查综合报告。四是各级审计机关根据审计情况向党和政府领导机关提交的经济运行情况分析报告。五是各级审计机关针对国家某项宏观经济政策法规的制定、调整、修改、完善而向党和政府领导机关提交的专题报告（如国家审计机关主动就国家某项经济政策法规制定修改的听证而提出专题报告）。六是各级审计机关针对审计和审计调查发现的普遍性、倾向性、苗头性、典型性问题或热点、焦点、难点问题向党和政府领导机关提交的审计信息。通过这些具有一定宏观高度的审计综合报告信息的汇总上报和被关注利用，体现国家审计在加强和改进宏观调控中的建设、参谋和促进作用。
（三）作用及实现途径。
国家审计在加强和改进宏观调控中的作用主要包括：监督性的监督、约束、警示作用，服务性的服务、保障、推动作用，建设性的建设、参谋、促进作用。这些作用主要通过实施项目审计、开展专项调查和综合分析研究等途径予以实现。
1、通过实施项目审计，实现国家审计在加强和改进宏观调控中的监督性作用。根据国家审计的经济监督性特征，一方面，围绕宏观经济调控的重点实施审计监督。一是对国家“宏观性部门”的审计。通过对有宏观调控职能的国家财经管理监督部门和市场主体主管部门（如财税、金融、发改、建设、国土、物价、工商、国资等）调控监管市场经济包括本部门经济活动的审计，以及对领导干部任期履行宏观经济调控职责情况的审计，监督这些部门及领导干部按照国家政策法规和市场经济规律的要求，正确履行职责，创新体制机制，完善宏观经济调控手段和政策措施，合理调控引导社会资源和有效配置公共资源，确保宏观调控规范有序，提高宏观调控政策效益，为加强和改进宏观调控创造优良环境。二是对国家“宏观性资金”的审计。通过对影响宏观经济调控的国家公共财政、信贷等资金（基金）特别是各类专项资金包括中央财政支持重点领域的资金的审计，监督这些资金来源（收入归集）和运用（支出分配）的合法有效情况，为加强和改进宏观调控提供资金保障。三是对国家“宏观性项目”的审计。通过对国民经济和社会发展规划中确定的新农村建设、交通基础设施、节能、生态保护、环境治理、教育发展、公共服务和文化建设等国家重点工程项目投资决策及经济活动的审计，监督这些项目合理控制投资规模，严格贯彻落实国家产业政策，改善投资结构，优化资源配置，提高投资效益，为加强和改进宏观调控奠定坚实基础。另一方面，围绕宏观经济调控的需要改进审计方法。一是相关领域同步审计的方法。即借鉴单个行业审计的做法，对宏观经济调控有内在联系的两个以上领域或行业同时开展审计。二是政策资金跟踪审计的方法。即选择国家重要的宏观调控政策法规和宏观性资金，分别对其落实执行情况和资金来源去向进行跟踪审计。三是交叉审上审下结合的方法。即在全国或全省范围内对重点行业资金或项目采用交叉审计直至上审下的方法。四是重点部门项目必审的方法。即对关系宏观调控的重点部门、行业和重大项目实行年度必审制度。五是通过财政制裁为主的方法。即对地方政府及所辖范围内违反中央宏观经济政策法规问题的处理，主要采取集中统一对地方财政进行经济处罚的审计制裁措施，以达到宏观调控目的。通过围绕宏观经济调控的重点实施对宏观性部门、资金和项目的审计监督，同时围绕宏观调控的需要改进审计方式方法，制定报送审计工作法定文件并抓好落实执行，从而实现国家审计在加强和改进宏观调控中的监督、约束和警示作用。
2、通过开展专项调查，实现国家审计在加强和改进宏观调控中的服务性作用。国家审计宏观调控作用的地位和服务性特征决定，开展专项审计调查是实现国家审计在宏观调控中的服务性作用的重要途径。《审计署2003至2007年审计工作发展规划》明确提出，实行审计与专项审计调查并重，逐步提高专项审计调查的比重，争取到2007年，专项审计调查项目占整个项目的一半左右。重点调查国家政策法规执行中存在的问题和重大决策的落实情况，促进加强宏观管理，完善法规制度。为了搞好专项审计调查，更好地实现国家审计在加强和改进宏观调控中的作用，关键是根据宏观经济调控的要求和重点，选准审计调查项目或审计调查专题。如对国家宏观经济政策法规（如财政税收信贷等政策、保障教育科技农业等财政投入的法律规定）执行情况、国家重大经济决策措施落实情况、国家宏观经济管理相关资金归集分配管理使用情况、国家资源节约和环境保护情况、国家有关部门及地方政府主要领导干部宏观经济调控权力运行情况、国家财政经济体制改革和经济结构调整情况、国家宏观经济的发展环境和安全运行情况、国家宏观调控的重大经济活动事项、国有企业改革改制发展情况、社会主义新农村建设有关经济问题（“三农”问题）、涉及广大人民群众利益问题以及国家宏观经济运行中出现的新情况新问题等开展专项审计调查，撰写提交高质量有价值的审计调查报告，为党和政府领导机关加强宏观调控管理、健全完善政策法规和科学民主决策提供重要依据和有效服务，并保障和推动宏观调控政策法规措施的贯彻落实，从而实现国家审计在加强和改进宏观调控中的服务、保障和推动作用。
3、通过综合分析研究，实现国家审计在加强和改进宏观调控中的建设性作用。在实施项目审计和开展专项调查的基础上，对掌握的大量审计和调查结果情况包括审计统计资料，予以全面收集、汇总、整理、加工、提炼，站在宏观调控的高度，向党和政府领导机关提供不同类型和层次的高质量审计综合报告、调查综合报告、经济分析报告、专题报告及审计信息等，适时提出加强和改进宏观调控的建设性宏观意见与建议，为完善宏观调控政策法规和决策措施提供准确可靠的情报信息，从而实现国家审计在加强和改进宏观调控中的建设、参谋和促进作用。
三、发挥国家审计宏观调控作用的构想
（一）创新审计思想理念。
要充分发挥国家审计在加强和改进宏观调控中的作用，首先必须在国家审计机关和广大审计干部中创新审计思想理念，切实强化宏观调控意识和科学发展意识，牢固确立国家审计“必须服务宏观调控、发挥宏观调控作用”的指导思想，正确树立“宏观审计”和“科学审计”的观念，努力实现由微观审查向宏观调控转变，形成一种宏观性审计监督控制力量，达到在宏观层面上的审计监控目标；实现由侧重微观真实合法向注重宏观效率效益质量转变，以促进财政财务收支和宏观经济活动的安全优质高效运行；实现由促进经济发展向推进社会进步转变，用科学发展观指导宏观经济审计监督，讲求宏观经济效益和社会效益并重。同时，要积极探讨宏观经济审计监督理论问题，探索国家审计与宏观调控有机结合的新路子，把为宏观调控服务变为国家审计机关和审计人员的自觉行动，真正发挥好国家审计宏观调控作用。
（二）创新审计管理体制。
根据新《审计法》的规定和发挥国家审计宏观调控作用的需要，按照精简、统一、效能的原则和决策、执行、监督相协调的要求，要积极推进审计管理体制改革，建立决策科学、权责对等、分工合理、执行顺畅、监督有力的审计管理体制，尽快建设形成能有效发挥宏观调控作用的国家审计管理体系。要对国家审计机关内部机构设置和职能划定进行改革创新，增加和强化审计宏观调控服务职能，设立审计综合调研机构，履行审计综合调研分析和宏观经济决策参谋职能，为国家宏观经济调控管理提供有效服务。同时对审计实施、决定执行、内部监控三种职权进行适度分立，并把地方各级审计机关参与国家宏观经济调控所需经费纳入中央财政预算予以保证。
（三）创新审计法规制度。
要在认真学习领会新《审计法》和中央有关宏观经济调控管理政策法规的基础上，研究制定审计参与加强和改进宏观调控的专门法规制度。如制定《国家审计机关为宏观经济调控服务的实施方法》、《国家审计发挥宏观调控作用考核评价标准》等，对国家审计机关如何为加强和改进宏观经济调控服务、如何在宏观调控中发挥作用等方面作出明确具体的规定。同时，要改进完善审计成果统计制度，调整现行统计报表指标结构，增加“审计调查”和“宏观调控”的有关指标，以便提高审计、审计调查和审计统计分析的质量，更加有章可循地发挥审计在宏观调控中的积极作用。
（四）创新审计运作机制。
为在全国范围内发挥好国家审计在加强和改进宏观调控中的作用，必需创新审计运作机制。一要创新审计中长期规划和年度计划编制管理办法。要广泛听取和收集意见，充分考虑便于审计参与宏观调控的因素，确保制定的规划和计划科学有效，能最大限度地发挥国家审计宏观调控作用。二要创新审计和调查项目组织实施办法。审计署和省级审计机关要尽量统一组织具有宏观调控意义的行业审计和专项调查。三要创新和优化审计资源配置利用办法。既要优化审计人才结构，注重培养选拔熟悉国家财政经济政策法规，具有宏观经济管理能力和综合分析能力的复合型审计人才，又要充分利用全国“金审工程”的资源优势，改善审计技术手段，还要贯彻执行好“审计业务以上级审计机关领导为主”的法律规定，统一整合用好全国审计机关的业务信息资源，努力形成有利于发挥宏观调控作用的审计运作机制。
（五）创新审计现代关系。
发挥国家审计宏观调控作用必需正确理顺和创建新型的审计现代关系。在宏观审计与微观审计的关系上，要立足和着眼于宏观，以微观审计为基础和前提，把从宏观审计着力与从微观审计着手结合起来，实现从宏观到微观再上升到宏观的良性循环。在中央审计与地方审计的关系上，既要发挥两个积极作用，更要做到地方局部利益要服从和服务于中央宏观调控整体利益。在经济效益与社会效益的关系上，要坚持两个效益并重，联系实际，注重追求宏观调控条件下的经济社会综合效益。在审计机关与调控部门的关系上，既要充分尊重和发挥宏观经济调控部门的实质性和基础性作用，又要尽力发挥国家审计的高层次宏观性监督作用。在强化监督与宏观服务的关系上，要寓审计监督于宏观服务之中，通过严格监督，实现为宏观调控服务的目标。
（六）创新审计职能作用。
国家审计的基本职能是经济监督。在建设中国特色社会主义市场经济和以科学发展观统领经济社会发展全局的新形势下，应当按照新《审计法》关于“保障国民经济和社会健康发展”的立法目的，与时创新国家审计职能作用，将“为加强和改善宏观经济调控服务、保障经济社会持续健康科学发展”纳入国家审计职能作用范畴，作为国家审计的目标任务来贯彻落实，这样，有利于更好地发挥国家审计在加强和改进宏观调控中的重要作用。
