树立科学审计理念，促进政府绩效审计工作深入开展，提高国家审计监督层次，提升建设国际旅游岛保障功能不仅是当前，而且是今后相当时期都是具有重要意义的工作目标。

　　一、建设国际旅游岛审计保障功能的战略认识

　　在2月3日省部级主要领导干部深入贯彻落实科学发展观加快经济发展方式转变专题研讨班开班式上，胡锦涛总书记强调：“我们必须紧紧抓住机遇，承担起历史使命，把加快经济发展方式转变作为深入贯彻落实科学发展观的重要目标和战略举措，毫不动摇地加快经济发展方式转变，不断提高经济发展质量和效益.....通过深化改革开放增强经济社会发展活力，进一步营造我国发展的良好外部环境”。我省审计机关在发挥和提升审计保障功能作用，履行经济监督职能工作中，也应该有一个明确的战略思考：发挥审计免疫系统功能作用，就是要紧密结合审计工作实际和当前国际旅游岛建设经济发展方式转变及经济社会发展中的的变化，进一步营造审计工作发展的良好外部环境，正确处理审计监督过程中经济发展方式转变及经济发展、社会稳定与资金安全有效的关系，正确处理加强审计监督与促进财政管理体制制度改革的关系，不断深化财政绩效审计，以保障建设海南国际旅游岛国家战略目标的实现。必须认真总结多年来国家审计工作的经验，以科学发展观及其饯行的核心价值观理念，统领新形势下审计工作发展的实践。

　　提升建设国际旅游岛审计保障功能，必须关注加快经济发展方式转变的战略举措，促进加快经济发展方式转变，促进不断提高经济发展质量和效益；关注国际旅游岛开发项目建设及财政资金的安全完整和使用效益；关注国际旅游岛建设总体服务水平和素质的提升。审计关注的落脚点首先就是政府、部门工作绩效。通过法定审计，履行促进保障和经济监督职责。在建设国际旅游岛过程中要切实履行监督职责，同时还要体现审计在经济发展及其发展方式转变中的保障功能作用。履行促进保障和经济监督职责，就必须结合当前经济发展方式转变大局，不断深化财政绩效审计。在常规真实合法效益审计前提下，特别注意突出揭示经济结构调整、财政资金投入结构优化等一些重大问题。对经济社会发展及资金投向不符合经济结构调整、财政资金投入结构优化原则的现实问题应予以揭示和分析，提出有建设性的意见和建议。

　　审计监督过程中要客观看待实现经济发展方式转变的目标要求，着重于政策措施的投入方向和使用综合效果，从经济发展方式转变及社会稳定全局来妥善处理资金使用安全有效方面可能存在的一些违规、效益不佳问题。深入开展财政收支真实合法效益审计并依法查处的同时，也必须看到在紧急上马的一些项目实施过程中，存在的各种问题一定比正常时期要多，更严重。正确处理好揭示问题和解决问题的关系，尤其是地方审计机关必须结合客观存在的实际不断改进审计及审计处理方式方法确保审计工作保障国际旅游岛建设目标实现重要任务的完成。在深化财政绩效审计加大监督力度的前提下，充分体现促进积极财政政策发挥效应的作用。

　　我省2010年审计工作思路：以科学发展观为统领，按照省委五届五次、六次全会和全省经济工作会议的要求，坚持“依法审计、服务大局、围绕中心、突出重点、求真务实”的工作方针，树立全面的审计业绩观，以推进法治、维护民生、推动改革、促进发展为根本目标，继续深化审计工作一体化新模式，着力构建财政审计大格局，实行审计精细化管理，认真履行审计监督职责，全面保障国际旅游岛建设，在更高层次上发挥审计保障海南经济社会健康发展的“免疫系统”功能。

　　全省审计机关要围绕国际旅游岛建设找准切入点，提升审计管理层次，深化政府绩效审计工作开展，提升国家审计监督层次。审计机关在建设国际旅游岛中抓住机遇，大力推进财政管理体制制度的改革。尤其是以财政预算绩效考评为核心的预算管理监督制度改革和以权责实现制为核心的完善政府会计制度的创新改革。我们已经做了一个财政绩效审计与财政预算绩效评价结合的探讨意见，必要时完全可以进行尝试。要正确处理加强审计监督与促进财政管理体制制度改革的关系，在促进财政管理体制制度改革的同时，加强审计监督包括审计方式方法及审计模式的转变，进一步改善审计行政执法、法律环境，加强审计队伍建设。借势而为，解决一些长期困扰审计工作发展应该解决而一直没有条件解决的问题，将国家审计提升到以绩效审计为重心的现代审计发展阶段，提升审计的保障功能，以满足国际旅游岛建设的需要，更适应不断发展变化的形势需要。

　　二、深化部门预算绩效审计，满足审计保障的需要

　　当前开展政府绩效审计的基本状况。目前以评价与监督政府部门公共支出的经济性、效率性和效果性为目标和内容的政府绩效审计已成为多数发达国家政府审计的主要职责，并被广泛认为是控制政府行政开支以及评价政府受托经济责任的一个有效武器。我国审计机关开展政府绩效审计已有数年历史，而主要是把财务收支审计与绩效审计相结合，暂且称为结合型，对象主要是围绕财政资金效益来展开，依据审计法也可称为资金效益型，实质性绩效审计开展得很少（甚至还有很多人说不必强调独立类型）。当然也不乏把财务收支审计或审计调查项目冠以绩效审计，甚或在统计上把审计调查项目归属为绩效审计一类，实质上还是财务收支审计。绩效审计本身就是通过审计调查的方法开展审计的，可以说绩效审计基本就是审计调查，审计方式是一样的，只是内容和方法上的特点区别。深化政府绩效审计有其必要性和可能性。应该把落实科学发展观、时代观和政绩观，促进政府部门绩效评价体系的建立和完善，进一步促进政府全面和正确履行职能作为政府绩效审计开展的目标和要求（任务）。只有明确了工作的目标和任务，才有可能找到实现目标、开展工作的途径。知道为什么而干，才有意义，才会有成效；明确了工作开展的途径，开展工作思路、路线才会正确。

　　审计机关要在审计实践中深化政府绩效审计，不断提升审计监督的层次和地位。这里讲深化实际就是深入开展政府绩效审计，是在已经浅化、泛化（包括“绩效”概念的理解）的基础上的深化，是在回归本质的过程中的去浅化。中国特色的政府绩效审计应当区别于中国特色的财务收支审计。

　　深入开展政府绩效审计的必要性是强调：在我国现有的公共管理状况下开展财务收支效益性审计，并探索性开展独立类型的政府绩效审计具有一定的必要性。独立类型的政府绩效审计并不是说一定按“三E”的内容、方式才行，不能有真实合法审计内容、形式，而是强调按绩效审计确定审计目标，把绩效审计作为基本内容，采用其基本方式开展审计，内容形式都可以创新，尤其突出中国特色。财政预算绩效审计应以财政预算绩效及指标的评价为审计目标，采取对财政预算绩效及指标的评价为基本内容的审计方式开展审计。绩效审计目标准确，任务明确，对象清晰，跳出财政财务收支审计的模式，才能达到政府绩效审计的实质要求。无论从政府绩效审计深入开展的角度，还是从国家审计整体提升来看，都是十分必要的。

　　显而易见，我们在现有条件下依法广泛开展财务收支效益性审计的同时，探索性开展独立类型的政府绩效审计具有一定的可能性。首先，我国已基本具备实施政府绩效审计的法律环境和政治环境基础。审计机关对财政收支或财务收支的真实、合法和效益，依法进行审计监督。虽然法律明确规定少，但是法律渠道却很开阔。人大、政府及社会各界普遍支持加强和深化审计监督。其次，我国政府对绩效审计的重视推动了绩效审计的开展，政府绩效审计也为政府提供了有效的管理工具和方法，它通过对政府工作做出合理科学的评价，有利于政府效率的提高，有利于实现政府管理的目标，有利于政府机构改革和进行编制管理，因此政府绩效审计得到了我国政府的高度重视，这在很大程度上推动了我国政府绩效审计的开展。最后，西方各国的政府绩效审计的理论和实践为我们开展政府绩效审计提供了可资借鉴的宝贵经验和理论支持。问题的关键是总体上要解决目标任务和途径问题，具体技术层面上要解决审计对象与内容、绩效指标和标准的确定、审计评价方式方法等问题。

　　三、满足审计保障，深化政府绩效审计的要求

　　笔者认为，深入开展政府绩效审计具体应采取的措施至少有三点，一是要把结合型绩效审计为主的格局转向结合型绩效审计与独立型绩效审计并重的格局；二是要使独立型绩效审计占有一定的比例，而且逐年提高的要求；三是审计目标要有较明显的针对性，明确审计对象和内容，使政府绩效审计评价目标对象化。

　　要发挥地方审计机关的优势，大胆尝试，更好地发挥“免疫系统”功能。在各级政府采取积极财政政策建设国际旅游岛中，地方审计机关应该抓住机遇，大力推进地方财政管理体制制度的改革，尤其是以财政预算绩效考评为核心的预算管理监督制度改革和以权责实现制为核心的完善政府会计制度的创新改革。正确处理加强审计监督与促进财政管理体制制度改革的关系，在促进财政管理体制制度改革的同时，乘势而为，以科学发展观及其饯行的核心价值观理念，统领建设国际旅游岛形势下审计工作的实践，解决一些长期困扰预算执行审计包括预算执行绩效审计开展应该解决而一直没有条件解决的瓶颈问题。加强审计监督体系建设包括审计方式方法改进、审计模式的转变及审计行政执法、法律环境的进一步改善。充分利用地方立法条件和时机，在包括地方审计条例、财政管理条例、规定等相关法规规章中，明晰财政预算及绩效审计对象，拓展财政预算执行审计范围，尝试探讨开展对建设项目预算、部门预算编制及项目资金分配的调查分析，并在对整个预算工作全面熟悉的基础上，广泛地开展预算执行进度及绩效审计。在这些方面已经有了一定的探索，积累了一定的实践经验。

　　发展路径的确定是构筑政府绩效审计环境基础也是出发点。基于以上对政府绩效审计在各国开展情况的分析比较，结合我国具体情况，笔者认为应从以下方面来开展政府绩效审计工作。

　　树立绩效审计意识，不断加大政府绩效审计比重。政府绩效审计已经成为地方政府审计的主流，这是客观经济发展的必然要求，也是审计机关审计使命所决定的。当前重要的是要树立绩效审计的观念，提高有关责任单位对绩效审计工作的认识，让有关单位愿意接受绩效审计。切实改变当前政府审计工作以财务审计为主的状况，在现有的条件下逐步增加绩效审计所占的比重。

　　理顺相关部门的关系，保证有效开展政府绩效审计。要协调审计部门与财政、发改委等其他监督部门、单位的关系。职能部门对政府资金项目均具有监督权，出于对部门利益的考虑，各职能部门各行其是难以形成监督合力，因此建立和完善绩效评价的监督机制，就要将审计监督与政府部门单位以及人大等的其他监督结合起来，进一步完善经济监督体系。

　　发挥地方审计立法优势，建立政府绩效审计法规规范体系。我国除了《审计法》中提到效益性审计概念外，其他规定均未涉及绩效审计，与很多国家政府绩效审计健全的法制体系相比，我国政府绩效审计的法律依据过于单薄，正规、统一的法律依据没有建立。我国的政府绩效审计应从法律法规的高度上加以重新定位，以保证政府绩效审计法律监督的法律地位，建立政府绩效审计的法定性权威。首先应作好地方政府绩效审计的有关立法工作，使绩效审计有必要的法律法规制度保障和工作机制保障，明确政府绩效审计的对象、职权、责任等，对绩效审计范围、审计程序和方式方法等作出原则性规定。其次应制定和完善国家审计机关的审计准则、审计质量控制办法、审计结果公告办法等规范，规范的绩效审计质量衡量标准，明确审计责任。有的地方人大常委会也在针对实际状况和存在的问题，开展预算编制、执行效率、效果等工作的调查，提出适时推行财政绩效预算（试点）的意见，同时解决绩效审计法律定位的问题。只有在法律法规保障下，才能更好推进政府绩效审计工作制度化规范化，形成和健全我国政府审计包括绩效审计的法规规范体系。

　　要在加强审计人员业务能力和队伍建设、提高政府绩效审计效率上下功夫。审计机关队伍业务素质的提高是深入开展政府绩效审计的主体要素条件，人才战略包括人员培养、选拔、流动等是必不可少的审计环境基础，必须放在至关重要的位置。在现有状况下，强调提高审计保障的业务人员能力、工作效率同样至关重要。非如此不足以提高政府绩效审计效率，完成深入开展政府绩效审计的目标。

　　四、满足审计保障，深化政府绩效审计的技术前提

　　审计对象与内容的确定是深入开展政府绩效审计基本的技术前提。目前更多的是以财政资金（包括项目）为对象，基本属于法定的财政资金（包括项目）的效益性审计。如何开展独立类型的绩效审计，还找不到方向，还在苦苦的探索中。笔者认为：我们应该从审计工作基本点即工作目标和任务出发考虑确定监督的对象。应该把审计工作的目标与政府工作的目标紧密地联系起来，形成一个完整的工作体系。应该把政府绩效审计的目标与政府绩效管理的目标形成一个整体，有针对性的有明确目的和任务的开展审计工作。政府绩效审计要把政府的绩效评价指标及经济绩效作为审计的主要对象，以政府经济绩效评价指标为基本内容。以科学发展观和时代观为指导，通过政府绩效审计促进建立符合地方各级政府实际的绩效评估指标体系。结合起来，要比盲目好。结合体现整体性、针对性，更体现政府绩效管理和评价体系的要求。同时把部门领导干部经济责任审计归属为政府绩效审计的一部分，将更有利于责任的追究。讲绩效不能就绩效讲绩效，而是要就绩效讲责任。绩效评价实质上是责任评价的基础。

　　部门预算绩效审计强调审计关注的整体性，应该全面对政府部门的财政支出包括建设项目（尤其是资金使用及效益）进行常态化的监督，以保障其有效性。针对国际旅游岛发展规划和省委省政府明确的为民办实事十大工程及四年重点民生项目发展规划，开展部门预算执行审计，实行常态化监督机制，是我省审计机关具有创新意义的政府绩效审计举措。是深化政府绩效审计，深入开展部门预算执行中审计的有效方式方法。我们制定的工作方案应该在实践中坚决贯彻和不断完善。

　　投资审计应该从跟踪审计、绩效审计的发展方向上重新进行业务布局。目前，保障性住房、环保建设项目及各个部门的建设项目和责任审计都与投资审计紧密联系着。过去单一的专门化的投资审计格局遇到了挑战也是新的扩展机遇。从整个审计内部机构和职能上，应该考虑根据功能发挥作用的实际需要，适当调整投资审计保障力量结构和业务分工。

　　企业审计应该充分认识到绩效审计的发展要求，不能只强调对企业本身的效益评价，而应该向宏观方面扩展。在深入开展国有资本运营审计监督的同时，还应把企业及其资本运营情况放到宏观管理层面上去认识。应关注宏观经济、市场行业产业发展和产业机构调整等经济发展方式转变的情况，探讨开展旅游及服务业等经济支柱产业的审计调查，对国际旅游岛产业发展状况及价格（包括酒店房价等）、服务质量等问题进行分析研究，提出有效建议，促进产业调整和发展方式的转变。

　　资源环境是国际旅游岛持续发展的根本，作为低炭经济优势发展区域也要求加强环保。审计工作必须把资源环境审计放在十分重要的位置，为建设国际旅游岛做好保障监督的前沿工作。资源环境审计探讨之初就应充分认识到，审计从资金入手，但不限于项目资金的使用，还要从政府部门及项目整体的效率效果上分析评价，从根本上改变以财务收支审计为主的基本思路。要积累通过绩效审计促进提高“工作”效率和效果（绩效）的审计知识、技能和经验。

　　另外，科学选择评价标准也是绩效审计一般性的技术前提。确定绩效评价标准是对政府绩效进行评价的基础，没有科学的标准，就无法进行有效的绩效评价。如何健全和完善政府绩效考核标准？笔者认为也要与政府绩效评估的标准确定方法相结合，也要结合政府绩效评估标准确定的思路。从内部业务流程、财务与经济指标确定入手，不仅仅是“跟着资金走”，而要跟着工作走。使各级政府的运行达到实现短期与长期目标、内部与外部、投入与产出、经济与社会效益等四方面的平衡，应以政府内部控制和风险管理为重点，评价各级政府和部门内部控制和风险管理设计的充分性，以及实际执行的有效性，具体从控制环境、风险评估、控制活动、信息与沟通以及监督等要素入手，看其是否能够为政府资产的安全性、政府运行的效率性和效果性、财务报告的可靠性和法律法规的遵循性提供合理保证，综合评价政府及部门单位的绩效。

　　在实践中创新审计评价的方式方法是绩效审计的技术保障。我国的绩效审计大都寓于财政绩效审计之中，很少能提炼出单独的审计程序和特定的技术方法。要学习运用先进的审计方式和方法开展满足审计保障的政府绩效审计。由于绩效审计方法的灵活性和审计对象的复杂性，要求审计人员应具备掌握多种审计方式和方法的能力，同时审计人员也应具有专业判断能力，在审计过程中坚持调查与分析相结合、定量分析与定性分析相结合、静态分析与动态分析相结合、开发利用计算机软件，这样才能真正保证绩效审计结果的客观性和公正性。要在法律法规不断完善的过程中，探索与财政绩效考评相结合的有明确审计目标和对象的绩效审计模式，广泛深入地开展政府绩效审计。深入开展体现政策、制度、安全、效率、效果特征的中国特色政府绩效审计，强化审计的跟进（中心工作）、跟踪（资金项目）、问效（绩效评价）、问责（经济责任）、建议（报告、整改）、处理（移送、决定）及审计公告等履行监督职责的措施。发现问题，解决问题，边审边改，强化审计成效，促进经济健康科学发展。

　　在提升建设国际旅游岛审计保障功能和深化政府绩效审计工作中，无论是密切关注我国当前经济社会发展中的的变化，还是处理好经济发展、社会稳定与满足资金安全审计保障目标的关系，处理好加强审计监督与促进财政管理体制制度改革的关系，都还要认真总结多年来国家审计工作的经验，以科学发展观统领审计工作的实践，尤其重要的就是要把科学发展观及其核心价值观理念应用到审计工作的实践，明确审计核心理念的价值表现和体系特征，不断提升国家审计理念。我们应该充分认识到传承基础上不断更新体现科学发展观和时代观的审计核心理念和核心价值观，正在引领我们的审计工作健康持续的发展。体现审计行为本质性的核心理念：求真务实、依循规制、严谨细致、客观公正，以及体现审计实务的核心理念：核数、风险、问效、责任尤其是体现新型公共财政绩效审计实务的绩效、责任（问责、履责）核心理念已经成为审计工作的重要精神支持。在这些审计基本理念的支持下，派生形成的各种审计理念无不在影响和导引着我们的审计工作。相信审计理念引导审计实践的作用也必然在不断展现其特有的魅力。